农村、农业、农民事关国计民生，中央历来高度重视。从2003年以来，中央1号文件都在强调对“三农”的信贷扶持，近3年又进一步提出将“县域金融机构一定比例存款投放当地”。然而，“三农”融资难没有根本解决，贷款增长依旧缓慢。“十五”期间，我国银行业金融机构各项贷款余额11.5万亿元，年均增长24%，其中涉农贷款年增速仅12%。这与中央新农村建设的战略部署、与“三农”旺盛的资金需求极不相称。究其原因，“三农”贷款风险高、商业金融忧虑风险是主因。
　　从根本上治理“三农”融资难，当从风险破题。运用财政资金建立和完善风险补偿机制不失为积极的治本之策。

风险补偿机制的可行性

　　我国是自然灾害多发国家之一，农村往往是重灾区，加上农村至今尚未建立自然灾害风险专项基金，一旦发生自然灾害，在农村的金融机构不可避免地成为风险承担者，今年上半年，从南方罕见雪灾到汶川特大地震无不如此。长此以往，势必影响、削弱金融机构支农积极性和实力。由此，凸显建立“三农”信贷风险补偿机制的现实意义和紧迫性。
　　对“三农”贷款风险，财政资金建立贷款风险补偿机制，先行探索的省市已有成功开局。浙江省省级财政从今年开始实行农业贷款风险补偿，各地财政安排一定比例资金配套，按照“专款专用、结余留成、滚动使用、超支不补”的原则，专门用于银行业金融机构农业贷款风险补偿，以鼓励银行业金融机构加大对“三农”信贷支持力度。他们还对用于“三农”的信用担保机构也建立了风险补偿机制，以鼓励多渠道筹措担保资金，努力改善“三农”融资环境。杭州市政府从去年开始，每年在市财政支农资金中安排专项资金，用于对杭州市农业信用担保机构的风险补偿。他们以年日平均担保额在600—1800万元之间的部分，按年日平均担保额的1.5%给予补助；年日平均担保额在1800万元(含1800万元)以上部分，按年日平均担保额的2.0%给予补助。对单家担保机构的最高年补助金额，不超过该担保机构注册资本10%，且不超过100万元。江西省财政去年从省级农业产业化专项资金中安排了500万元，作为市场风险补偿金，并按当年新增涉农项目年末贷款余额的5%预先付给相关银行，作为风险抵押。享受了政府风险补偿的商业银行，降低准入门槛，创新信贷方式，为农业产业化龙头企业贷款提供便利和优惠。当年该省实行风险补偿的银行业金融机构初期贷款规模达2亿元，较好地满足了授信签约农业产业化企业的资金需求。即便是上海市，今年也安排了5000万元支农贷款担保专项资金，各区县再安排相应配套资金。他们银保联合，创新贷款信用保证保险品种，有效缓解了“三农”贷款难。

值得借鉴的国外经验

　　运用财政资金建立涉农贷款风险补偿机制，无论是发达国家还是发展中国家都有许多成功经验，值得我国借鉴。
　　美国、日本、印度、墨西哥等国家十分注重运用财政资金引导商业银行增加涉农贷款。比如美国，早在上世纪初形成了比较完备的政府农业信贷机构、农场主合作金融机构、商业金融机构及私人信贷组成的农业金融体系，分工协作，互相配合，确保农业发展的资金支持及其它服务。政府对那些向农民提供优惠贷款服务的银行给予一定的财政资助和补贴，并随着涉农贷款的增加，补贴率也相应增加。同时，美国早在1938年就颁布了《农作物保险法》，实施农场风险管理及农作物保险，如多险种农作物保险计划(MPCI)，政府通过提高保险费补贴，吸引更多农场主参与，基本覆盖了主要大田作物；收入保险，在农作物总收入低于特定水平时实施赔付；灾害补贴，当恶劣的生长条件导致农作物产量异常低时，政府直接补贴给农场主；非保险援助计划(NAP)用于那些农作物保险项目未涉及的农作物，为农民提供补贴等。目前美国农作物保险已覆盖100多个农作物品种。在农业保险的发展过程中，美国政府对农业保险机构提供高额补贴及其它优惠政策。这些有效的保险等于为商业银行贷款风险加了一道保险杠。
　　日本早在1929年就颁布了《家畜保险法》，经过不断完善形成了目前的《农业灾害补偿法》。日本政府对农业保险提供一定比例的保费补贴，如水稻补贴70%，小麦补贴80%。日本农业保险是强制性与自愿性相结合，凡关系国计民生和对农民收入影响较大的种养业实行强制性，他们还于1966年建立了全国性农业信用保险协会，为商业金融涉农贷款风险负责。
　　印度20世纪60年代开始实施以推行现代农业技术、农业信贷、财政补贴等内容的绿色革命。凡有农业生产性贷款的农户必须参加农业保险。这样贷款一旦产生风险，可由保险公司负责赔付，解除了银行风险忧虑。
　　墨西哥早在上世纪中期就制定了《农业保险总法》和《农业保险和农民生命保险法》。农业保险公司的最初资本金由国家财政出资，并免营业税。农业参加保险后，商业金融机构的涉农贷款风险基本可以锁定。
　　国外破解商业金融机构涉农贷款风险的经验集中于直接补偿和间接补偿。前者主要是通过贷款贴息、减免税收、风险补贴等；后者主要是通过发展农业保险业，贴补保费，发展农业担保公司，实行风险补偿，税收优惠等。这不仅破解商业金融风险忧虑，还有利于促进农业资金用于农业，非农资金回流农业。

风险补偿机制的政策取向

　　根据国内先行省市的探索和国外的经验，我以为运用财政资金，建立涉“三农”贷款风险补偿机制，其政策取向有二。
　　首先是建立直接风险补偿机制。财政要拓宽政策补偿思路，对农村金融过多的政策性业务和过高的金融风险制定切实可行的补偿措施，进行合理补偿。建议分别建立中央和省级财政金融支农风险基金。省级财政涉农贷款风险补偿专项基金，每年按一定比例提取拨付，市、县两级财政再以相应比例配套，形成合力。风险补偿专项基金可以对商业银行涉农贷款的增量进行风险补贴；可以对涉农贷款风险控制较好的商业银行进行奖励；可以对商业银行涉农贷款业务，提供利差补贴和非人为因素造成的呆账贷款损失弥补。实行财政贴息补偿，对应由国家承担自然灾害造成支农贷款的损失和支农实行基准利率造成的让利损失，实行财政贴息予以弥补；对用于支持农业发展和农民增收、欠发达地区以及受灾地区的支农贷款，应降低或减免其税金；对农业贷款达到一定比例以上的金融机构，可以适当减免营业税、降低或返还所得税。对信贷支农力度大的商业银行，应实行差别存款准备金和差别利率政策，增加再贷款、再贴现支持力度，鼓励和引导商业银行拓展“三农”业务。对农业银行发放涉及粮棉油、农村基础设施的涉农贷款，当参照国家对农业发展银行的政策，通过财政补贴进行政策性补偿；对支农税收减免部分，可以按正常税率提取留给农行用作贷款损失拨备，用于冲销农贷损失。对股改前和股改过程中消化固定资产损失、抵债资产损失等历史包袱，应简化税前扣除的审批流程，放宽审批条件。实行涉农贷款税收优惠待遇，如新增存款一定比例以上用于支持“三农”，财税部门当分档次实行优惠税率；对农行设立在县以下的农村网点，减免营业税。同时比照农信社的政策，对农行涉农业务执行优惠税率。财政、税务还当为商业银行完善自身的风险补偿机制创造条件，除继续执行按贷款余额1%提取呆账准备可免税外，对提取专项准备实施优惠税率，以扭转呆账准备金提取不足，抵补沉积呆账能力下降的困境。加大财政资金对涉农贷款的担保力度，建议切出一块资金，建立财政贷款担保基金，明确规定涉农贷款财政担保范围、担保条件、担保流程等，这样既可以加快商业银行贷款流程，放大“三农”贷款规模，还可以让商业银行风险管理吃“定心丸”。
　　其次是建立间接风险补偿机制。就目前来看重点是建立和完善农业保险体系和农业贷款担保体系。建议通过财政拨款组建政策性农业保险机构，也可在农业保险基础较好的地区设立专业性农业保险公司，积极开发农业贷款保险新品种。对商业性保险公司按照农业保险的业务比重给予相应的保费补贴，免交涉农保险营业税。为防止特大自然灾害对农业保险公司的损害，建议由财政、保险公司和商业金融机构共同出资成立农业保险基金，或创造条件组建再保险公司以实行再保险，以增强农业保险抗风险能力。此外，建议由政府出资或多方筹资组建农业贷款担保中心和农户融资担保公司，或引进境外涉农担保机构，强化涉农贷款担保业务，以降低商业银行经营风险。

(作者单位：中国农业银行浙江分行)