内容提要：

　　2007年财政收入的规模、增长速度均创下改革开放30年来的历史纪录，占GDP的比重也达到近20年的最高值，财政收入继续以大于GDP增长的速度高速增长，社会各界开始担忧可能由此带来的一系列问题。本文从经济发展(“自然性增长”)、宏观调控(“政策性增长”)、体制因素(“制度性增长”)、结构因素(“结构性增长”)、统计和价格因素(“价格性增长”)、征管因素(“管理性增长”)六个方面探究财政收入高速增长的深层原因，结合我国经济发展阶段与当前政府职能及财政职能的要求，进一步确认财政收入持续高速增长是客观的、必然的，而2007年的超高速增长只是偶然的、个别的现象，不具有可持续性。事实上，当增收部分主要用于民生支出等方面时，财政收入的挤出效应并不会被强化，反而有利于宏观经济运行。为了消除和防范可能发生的不利影响，本文提出了六个方面的对策建议。

　　近年来，我国财政收入出现快速增长的势头，社会上对其不良影响的担忧日益增多。2007年财政收入总额和增长率又创历史新高，质疑声音乍起，并且有蔓延的趋势。因此，我们有必要对财政收入高速增长的深层原因进行理性分析，看清楚隐藏在表象之后的本质性根源，为决策提供客观的、科学的依据。

一、 我国财政收入与GDP增长的对比分析

　　财政收入占GDP的比率是各国都十分重视的指标，它既能反映政府的规模、集中程度和财政能力，又能反映国家宏观税负水平。这一指标过大，财政收入的超额负担较重，经济发展缺乏动力；这一指标过小，政府宏观调控的能力不足，经济发展缺乏保障。因此，财政收入相对GDP来说，应该保持合理增长。
　　从财政收入自身来看，改革开放以来，我国财政收入总量连年增长，尤其是自2003年突破2万亿关口之后，开始大幅度增长。2004-2006年，财政收入分别比上年增长4681.22 、5252.82 、7110.91万元，2007年实现财政收入5.13万亿元，比上年增长1.25亿元。从增长率来看，在不同年份存在波动，但近三年财政收入增长率呈加速上升趋势，其中2007年名义增长率从2006年的22.47%提高到32.36%，提升了近10个百分点，实际增长率(实际财政收入是以GDP平减指数剔除价格影响后的实际值)从2006年的18.62%提高到26.08%，提升了7.5个百分点。也就是说，从增长的绝对指标和相对指标两方面分析，能够得到2007年财政收入超常规增长的结论。(见图１)
　　与GDP的增长对比来看，改革开放以来，我国GDP实现了较大增长，2007年GDP达到24.66万亿元，比1978年的3645.2亿元增长了66.7倍，比2002年增长65.5%。近五年来，我国GDP年均增长10.6%，而名义财政收入年均增长21.09%，实际财政收入年均增长16.69%，相比之下，财政收入增长速度明显高于GDP的增长速度。财政收入占GDP的比率在改革开放后的20年间持续下降，从1978年的31.06%下降到1996年的10.41%，1997年这种下降势头开始得到扭转，并在近10年间稳步上升，从1997年的10.95%上升到2007年的20.8%，年均上升约1个百分点，尤其是2007年该比率比2006年上升了2.4个百分点，表现出明显加速的势头。从增量对比来看，财政收入增量占GDP增量的比重近五年逐年升高，其中2006、2007两年显著上升。
　　我国财政收入占GDP比重的升高以及财政收入与GDP的相对增长速度加快说明财政集中程度和财政能力在提高，但同时也可能加重经济的超额负担，因此，财政收入持续快速增长对宏观经济和微观经济是否存在较大的负面影响成为社会关注的焦点。

二、 财政收入高速增长的原因分析

　　从理论上说，财政收入占GDP的比重以及财政收入与GDP的相对增长速度应该有一个标准，在这个标准上，超额负担最小、效率最高，各国均应力求本国财政收入达到这一标准。但从现实来说，由于各国的经济发展水平、经济结构、政府职能定位、经济体制与财政体制以及统计口径不同，这个标准不能够简单划一，只能在考虑多方因素的基础上对财政收入增长的影响进行综合评价。2007年财政收入高速增长就是诸多因素联合作用的结果，我们将其归纳为以下几个方面。

　　(一) 经济发展因素

　　财政收入的增长是由经济发展水平和发展阶段决定的，经济发展是财政收入增长的基础。一般来说，在假定税收制度不变，管理力度不变的条件下，经济发展水平越高，财源越丰富，财政收入占GDP的比重越高；同一国家的经济发展阶段越高，财源越丰富，财政收入占GDP的比重越高；当市场经济相对成熟、管理体制和税制结构相对稳定的时期，财政收入占GDP的比重便会相对稳定。从横向来看，财政收入占GDP的比重在经济发达国家要高于发展中国家，在中等收入国家要高于低收入国家。从纵向来看，英、法、美三国1880年全部财政收入仅相当于国民生产总值的10%左右，目前已上升到30%-50%，并保持相对稳定，如美国在长达40年的时间里，其财政收入占GDP的比重基本保持在30%左右。
　　就我国情况来说，财政收入占GDP的比重呈先降后升的趋势，从1978年到1996年下降了20.65个百分点，从1997年到2007年上升了9.85个百分点。这一趋势是与我国经济发展阶段相适应的，是我国由计划经济向市场经济转轨的必然结果。改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，国有企业上缴利润在财政收入中占有较大比重，财政收入占GDP的比重较高；两步利改税后，我国财政收入的主体转变为税收收入，财政收入占GDP的比重下降；随着“放权让利”改革的推进，财政收入占GDP的比重进一步下降；建立市场经济体制以后，国民经济快速增长，我国确立提高“两个比重”的目标，先后进行了分税制、费改税等项改革，同时加强税收征管，顺利实现财政收入占GDP比重的正常回调，而只有在财政收入增长速度高于GDP增长速度的条件下，该比重回调的目标才可能实现。由于我国仍处于体制转轨过程中，该比重受到很多不确定因素的影响，还无法保持稳定，在特殊年份还会发生明显的波动，例如2007年该比重突增只是偶然现象，不具有代表性。
　　可见，我国财政收入持续高速增长且在个别年份出现超高速增长有其合理性，而进行财政收入占GDP比重的国际比较需要充分考虑发展阶段因素，由于我国和发达国家不处于同一发展阶段，简单地横向比较或套用发达国家标准不具有现实意义。

　　(二) 宏观调控因素

　　财政收入是政府宏观调控、财政履行职能的物质基础。因此，应调整我国财政收入规模和增长速度，使其与当前发展阶段政府所承担的职责相当，这比考察财政收入占GDP比重是否合理更为重要。

　　1. 财政职能的影响

　　财政收入的规模应以财政正常履行职能为标准，由于各国市场机制起作用的范围不同，政府活动的广度和深度不同，财政职能也随之不同。瓦格纳法则表明，随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应提高。为了保障必要的财政支出，财政收入占GDP的比重必须提高，否则便会因赤字过大或债务依存度过高而带来一系列问题，对国家发展极为不利。就我国来说，在市场机制逐渐成熟的条件下，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强，为了满足政府职能转变的需要，财政收入规模必须足够大。尤其是当前公共财政致力于改善民生，财政支出产生的直接经济效益较少，更需要充足的财政资源来支持，当前高速增长的财政收入为其提供了条件。目前我国一方面财政收入规模在加速扩张，另一方面以支出为主导的民生财政如火如荼，根据平衡预算乘数原理，通过扩大转移支付，把超收收入的绝大部分用于民生，可将潜在的需求变成现实的需求，使社会有效需求扩大。因此，财政收入持续高速增长并不是与民争利，而是为民谋福利。

　　2. 财政政策的影响

　　财政政策是最重要的国家宏观调控政策之一，其主要手段是调整财政收支规模。“相机抉择”是财政政策的灵魂，在财政收入方面，通过运用相机抉择的收入政策消除宏观经济中的不稳定因素，实现经济社会稳定发展。近年来，我国经济局部过热的扩散效应逐渐显现，尤其是2007年物价结构性上涨较快，在这种情况下，财政收入政策应以防止过度投资、维持物价水平为目标，理应加强宏观调控力度，增加财政收入规模。
　　财政政策的另一大特点是“自动稳定”，财政收入与财政支出都具有自动稳定效应，根据经济波动情况自动发挥稳定作用，而无须借助外力就可产生调控效果。在最近的经济繁荣时期，我国企业利润较快增长，个人收入有所增加，税率档次会相应提升，达到起征点和超过免征额的纳税人会相应增加，使得财政收入规模自动增加，从而防止投资与消费的过度膨胀，有效抑制经济过热和通货膨胀势头。由此可见，当前财政收入持续高速增长存在着合理性，对稳定经济有利。

　　(三) 体制因素

　　政府通常要通过健全有效的制度安排来保障其宏观调控政策发挥作用，体制因素直接影响财力的集中度。改革开放后，财政收入占GDP比重经历了长达20年的下降且下降幅度较大。但由于转轨经济体制下，市场与政府的关系还处于动态调整过程中，尤其是历经30年的改革开放步入了“黄金发展”和“矛盾凸显”并存的关键时期，需要强化政府职能，纠正市场化进程中出现的市场失灵和各种偏差，客观上要求通过增加财政收入来提高政府在改革和发展中的主导能力。与此要求相应，我国财政收入占GDP比重又经历了10年的缓慢回升过程，2007年创下近10年的最高值20.8%，但与改革开放初期的31.06%相比，仍处于较低水平，这与市场经济体制的要求相一致。
　　财政体制是经济体制的一个重要组成部分，其内容、结构及功能都要受经济体制的制约，所以财政体制模式对财政收入的增长也具有深刻影响。在经济体制转轨时期，我国财政体制改革理应与经济体制转轨保持一致，改革财政体制中为计划经济体制服务的内容，增添为市场经济体制服务的因素。在财政收入方面，我国以间接税为主导的税制结构安排对财政收入大幅增加具有较大的包容性，因为在间接税制下，纳税人较容易将税负转嫁出去，从而使纳税人的投资、储蓄行为不易产生税收扭曲效应。因此，综合考虑成本与效益，我国财政收入占GDP的比重迅速提高对经济的正面效应较强，而对民间的挤出效应较弱，有利于从整体上优化经济运行环境。

　　(四) 结构因素

　　2007年财政收入高速增长的实质是结构性增长，也就是说财政收入增长率是由个别税种超高速增长推动的结果，而引起结构性增长的原因多是政策性、一次性的特殊因素，不具有可持续性。
　　具体来说，2007年财政收入的增量中有91.6%来自税收增收，有8.4%来自非税收入。在税收收入的增量中，增值税、企业所得税和证券交易印花税的贡献率达53.7%，其他税收的贡献率为46.3%。从税种的税收收入增长率来看，证券交易印花税的增长幅度最大，增长率为1017.4%，与土地相关的税收比上年增长63%，此外，契税、企业所得税、个人所得税、资源税、车辆购置税的增长率均在30%左右。非税收入的增长率处于平均水平，但其收入总量和增量规模仍然较大(见表１)。
　　形成2007年财政收入增长结构的原因有如下几个方面：一是经济结构调整后，第一产业增加值占GDP的比重有所下降，二、三产业增加值占GDP的比重不断提高，且二、三产业增加值的增长速度高于GDP的增长，而我国财政收入(尤其是增值税)主要来源于二、三产业，推动整体财政收入超GDP增长。二是2007年资本市场空前繁荣，金融保险行业、房地产业、建筑安装业带来的营业税、契税、房屋类和土地类税收有较快增长。三是企业经济效益和居民收入提高、消费结构升级加快，由此带来企业所得税、个人所得税、消费税、车辆购置税等相关税收大幅增长。四是外贸进口额的快速增长，尤其是一般贸易进口总额的快速增长，促进了关税和进口环节税收快速增长。五是政策性因素作用，2007年实施了对个人转让住房征收营业税、上调证券交易印花税税率、调整部分资源产品税率、取消或降低2831项出口商品出口退税率、提高城镇土地使用税税额等税收政策，2006年消费税扩大范围的政策效果也全面显现，这些政策性因素强有力地促进了财政增收。六是国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、石油特别收益金等非税收入项目增收较多，增幅较高。这些因素也是我国2007年财政收入高速增长的结构性原因。

　　(五) 统计和价格因素

　　1. 统计因素

　　财政收入是按一定时点的现价计算的，而GDP增长率通常是按照不变价或可比价核算的，由于统计方法不同，造成财政收入的增速相对于GDP的增速出现部分虚高。2007年GDP名义增长率为17%，实际增长率为11.4%，财政收入名义增长率为32.36%，而实际增长率为26.08%，可见，不同统计方法下的财政收入增长率与GDP增长率的差距不同。进行统计指标的比较，首先应该统一核算方法，其次应剔除价格影响，因此，选择实际增长率进行比较将更为科学，由此会发现财政收入增长与GDP增长之间的实际差距并没有那么大。在1997年以后财政收入占GDP的比重(以下简称“占比”)与GDP增长率均呈上升趋势，其中1997-2006年平均占比为14.77%，占比年均增长率为5.88%，GDP年均增长率为9.2%；财政收入增长率总体呈现上升趋势，但在某些年份存在波动，年均增长率为15.63%；但2007年占比突增到20.8%，占比增长率突增到13.18%，财政收入增长率突增到26.08%。此外，财政收入与GDP的统计口径存在不同，由于我国税收政策包括先征后退、先征后返的规定，所以财政收入中包括部分先期计入而后期退还的收入，造成财政收入的“虚增”；由于我国没有将股票交易、房地产二手交易等带来较高税收的虚拟经济活动以及某些产生大量税收的新兴行业纳入GDP的统计范围，造成GDP的“虚减”。由此可见，如果统一统计方法和口径，我国近十年财政收入与GDP相比的各项指标均不太高，2007年的超高值只是个别现象。

　　2. 价格因素

　　考虑价格因素的影响，财政收入的增量中还存在着价格再分配的部分，具体分三种情况。一是通货膨胀税部分，是由通过膨胀这种客观的货币现象导致。二是产品比价变动部分，当出现结构性物价上涨时，财源分布就会改变，可能导致财政收入增加。三是税制结构受物价影响部分，对于采取比例税率的流转税来说，税收收入的增长率等同于物价上涨率，财政收入只有名义增长，而不会有实际增长；对于采取累进税率的所得税来说，物价上涨会提升税率档次，财政收入会出现名义、实际双增长。
　　2007年财政收入高速增长受价格因素的影响很大。当年我国居民消费价格比上年上涨4.8%，由于没有出现为弥补赤字发行货币而产生的通货膨胀，所以2007年主要是出现了后两种情况。首先，2007年我国出现了结构性物价上涨，能源、原材料、食品、房地产价格上涨较快，其中，食品价格上涨12.3%；原材料、燃料、动力购进价格上涨4.4%；农产品生产价格上涨18.5%；70个大中城市房屋销售价格上涨7.6%，从而拉动相关税收收入大幅增加。其次，我国现行税制为以流转税和所得税为主体的双主体税制，在物价上涨的情况下实现了财政收入名义增长和实际增长，由于流转税的比重较高，所以受2007年价格因素影响的财政收入增长绝大部分是名义增长。

　　(六) 征管因素

　　在假定税收制度不变、经济规模不变的条件下，由于税收征管力度加大而带来的税收增长，即所谓的“管理性增长”。长期以来，我国税收征管工作一直停留在经验管理阶段，存在着税源管理覆盖不全，监控不力，执法不统一和不严肃，欠税的处理偏轻，部门行政协税不力，偷、逃、骗税违法现象较多等问题，造成税款大量流失。近年来，我国税收征管理念逐步向以“税收服务”为主转变，强化税收监督，加大税收征管的力度，使得管理性增长对我国财政收入持续快速增长的贡献较大。2007年税务机关进一步加强了税收征管工作，在个人所得税方面，年所得12万元以上的纳税人自行申报个人所得税的工作在各地税务机关开展顺利，完善了全员全额扣缴申报管理，同时强化了转让二手房等财产转让所得税的征管，加强征管很大程度上弥补了提高个人所得税起征点而造成的减收。在土地增值税方面，各级税务机关对房地产开发企业依法进行了土地增值税清算，征收管理力度较往年显著加强。在税费改革方面，继续推进“费改税”，加大清理税外收费力度。这些措施有效地堵塞了税收漏洞，抑制了偷漏税现象，是我国财政收入持续高速增长的重要条件。
　　此外，我们还应看到，在税收征管实践中，确实存在着寅吃卯粮、蛮横征收、“征过头税”、“列收列支”、“贷款空转”等现象，这是造成我国财政收入部分“虚增”的一个原因。财政收入虚增的根源是国家长期以来将GDP和财政收入增长作为地方政府的政绩考核指标。为了追求政绩目标，有些地方政府也会在一定程度上包庇浪费资源和破坏环境的行为，这与科学发展观的要求相悖，但这只是在财政收入征管环节出现的局部问题，并不能认为是财政收入持续高速增长而引发的全局性问题，这些问题也不可能威胁到经济的可持续发展能力。当前，我国正在尝试将政绩考核指标绿色化，这样既能够消除财政收入虚增的根源，也能够在一定程度上保护资源和环境，有利于资源节约型社会和环境友好型社会建设。

三、 相关结论及对策

　　虽然通过财政收入与GDP增长的对比分析，能够得到2007年财政收入高速增长的结论，但从六大影响因素的分析结果看，这次高速增长只是偶然、个别现象，不具有代表性。本文认为，2007年的财政收入高速增长包含几大部分：一是“自然性增长”部分，即单纯由经济增长而引致的收入增加；二是“政策性增长”部分，即由相机抉择和自动稳定的财政政策而引致的收入增加；三是“结构性增长”部分，即由个别税种超高速增长而引致的收入增加；四是“管理性增长”部分，即由于加强征管而引致的收入增加；五是“价格性增长”部分，即由物价上涨而引致的收入增加；六是“虚增”部分，包括由统计方法和口径不统一而引致的“占比虚增”，由物价上涨而引致的名义收入增加，由追求政绩而扭曲征管引致的“预收”和“超收”等等。对上述六个部分进行科学划分后，我们不难发现，2007年财政收入的高速增长其绝大部分是合理的，仅“虚增”部分存在不合理性，而这一部分的影响力不大。同时，在当前经济发展阶段，与转轨经济相适应的政府职能和财政职能范围决定了财政收入持续快速增长是客观的、必然的，在特殊年份，财政收入的增长可能发生明显的波动，这是受一些不确定的、一次性因素影响的结果，不具有可持续性。当增收部分主要用于民生支出等方面时，财政收入的挤出效应也不会被强化，反而有利于宏观经济运行。
　　为了消除和防范可能发生的不利影响，可采取如下对策：
　　第一， 树立科学政绩观和科学理财观，将节能减排、减少污染、保护生态列为政绩考核指标。
　　第二， 采取措施稳定物价，防止经济由局部过热转变为全面通货膨胀，建议适当增加稳健财政政策的紧缩度，重点对税收政策从紧，并注重发挥税收政策在优化经济结构方面的作用。
　　第三， 调整财政收入规模和增长速度，使其与当前经济发展阶段下财政履行职能所需的财政资源相适应，与政府宏观调控所需的财力相匹配。
　　第四， 深化财税体制改革，为新时期改革开放提供物质保障；统一和优化税制，为民生财政提供充足的资金支持。
　　第五， 提高税收征管的完整性，建立税收服务与税收监督系统，提供优质的信息性服务、程序性服务、权益性服务，加强税源监控、税务稽查、税收处罚。
　　第六， 统一统计方法和口径，优先选择剔除物价影响的实际值进行对比与分析，在对比分析时应调整财政收入和GDP的统计口径，使二者保持一致。
　　需要注意的是，目前不宜进行大规模减税，减税虽然在短期内能够降低财政收入占GDP的比重，但降低这一比重的意义不大，前面的分析已经作出充分的证明。而减税具有扩张效应，在当前经济过热的环境下，必然会加大通货膨胀的压力，财政收入反而会因此而迅速增长，有违减税的初衷。但是，当前可推进以结构性减税为内容的税制改革，一方面对经济的影响不大，另一方面也应该把握住资金充足这一较好的时机。

(作者单位：财政部财政科学研究所)

２００７年财政收入增长的结构性分析