提要：近两年由于中央加大财政转移支付，各级地方政府加大卖地和收费罚款的力度，使地方财政欠债运转的情况有所好转，但是，欠债之风还是盛行，如果不设计一种制度加以制约和疏导，必然给未来积累严重的财政和金融风险。

　　政府及各部门，特别是地方政府及各部门有一种无制约的借债偏好和冲动，对其基本上没有加以约束的制度。
　　首先是建设项目巨额借债。任期较短，财力有限，在较短的任期内又要干出看得见的政绩来，特别是许多领导想将应该由几任领导完成的建设，在他一任中完成，财政经费不够，于是只好靠大量地借债，或者变相借债搞建设。其次是政府各部门会议招待、迎来送往，往往在宾馆酒店记账消费，一些业主不敢不接待，也不敢即时追要款项，经常是欠债多年不还。如此种种，积累了大量的经常性债务。再次是中央政府各部门要求地方政府各部门工作达标要求，一些项目和工程，有的部门下拨款项要有地方财力配套，但是地方政府和部门又没有钱，于是借债达标，借债完成配套，结果形成地方政府和部门的巨额债务。第四是政府管理的一些事业性单位借债。如高校贷款建设教学楼、学生宿舍、报告厅、试验室、体育及图书馆设施等等。
　　各级政府无节制借债，有其形成的原因。
　　一是任期制和政绩愿望，包括个别党政和部门领导干部的私利，导致强烈的借债冲动。一任领导，都有要干出一些突出政绩的强烈愿望，财力有限借债和变相借债也要搞建设和上项目，要亮化、绿化、净化、硬化和现代化城市，要搞城市标志性建筑，要大上交通建设项目，要搞部门政绩项目，要建设部门的办公楼和培训中心。这方面的政绩在面上，上级领导来视察，看得见，最能体现出政绩来。当然，也有个别地方政府领导和部门领导借债搞建设，利用工程项目的发包、招标等，从中捞取个人私利。

　　二是前任领导可以将债务推给后任领导，而后任领导可以不理会前任领导的欠账，并且继续借债。曾经发生过许多案例，即前任领导让某个建筑商搞政府的工程，或者民营企业为国有企业改制填资，当领导换任后，新任领导不承认债务和优惠政策，或者推托还债。

　　三是认为银行是国家的，政府项目也是国家的，将银行的钱当财政的钱花，最后由财政承担责任。比如，许多政府没有收益的公益性建设项目，特别是高校建设向银行贷款，其政府、教育部门和学校的心态是，我不管项目是商业性的，还是公益性的，日后是不是有稳定的还本付息的现金收入流，反正项目和学校都是国家的，银行也是国家的，最后国家还不得兜着？而银行也不认真进行可行性研究，认为政府是不能破产的，贷款给政府及政府的学校，不愁还不了款。

　　四是财政体制方面，一方面预算法规定不让地方政府有赤字，不让地方政府发债搞建设，于是地方政府及其部门只好变相借债上项目，隐性借债规模更大，更是控制不住；另一方面，税大部分集中到中央，地方建设，甚至其经常性支出，正规渠道没有足够的经费来源，只好靠大规模借债、大规模卖地和大肆收费罚款来维持运转和搞城市及交通等建设。

　　五是没有一个约束和限制地方政府及部门借债的制度。大部分借债没有即时和年度的财务报告制度，相当多部门迎来送往，办事人员在宾馆和酒店签字就可以了，最后到底住了多少、吃了多少，平时谁都心中无数，只有年终才知道欠了多少。因吃饭欠债，被业主告到法院，最后以政府和部门办公楼、汽车抵债的案例也不少见。大部分借债也不向人大报告，到底政府及部门借了多少债，政府自己不清楚，人大也是不知道，而公民则更是不知情。
　　总之，各级政府有借债的偏好和冲动，而几乎没有任何对这种借债行为的制约机制。这种体制，是靠透支子孙未来的收入，搞现在的政绩，享受现在最好的办公和公务消费条件，最后许多地方的政府实际上会破产，结果积累巨额的财政风险，导致财政金融危机。
　　因此，除了理顺中央与地方的财税关系体制、将地方政府建设借债公开化和规范化、改革清理废除收费罚款体制、改革卖地财政等等外，非常重要的是，建立各级地方政府向人大的财务报告制度。

　　首先，编制政府财务报告，每年定期向同级人大报告，并向社会公开披露。更多的隐性和变相债务在会计上没有得到确认，在政府财务报告中也没有予以披露，如国债的未来还本付息负担，政府担保的各种借款，各级政府虽然以公司名义借而未来肯定不能还款的，政府各部门的签字消费欠账等等。从国际经验来看，一些市场经济国家能够在政府财务报告中全面、系统地披露政府所有的债务信息。我国政府财务报告也应改进对政府债务信息的披露，对于符合权责发生制前提下负债的确认条件和计量标准的政府债务，财政总预算会计应按权责发生制的要求进行会计确认、计量，并在资产负债表中的有关项目予以披露；对于不符合具体的负债确认条件和计量标准，无法量化的政府隐性债务，应在政府财务报告附注中披露相关信息，以全面、系统地披露政府所有的债务信息。政府财务报告，由有关法律规定，将各级政府，包括其各部门和其派出机构所借的所有债务，所欠的所有款项，都纳入财务报告的统计、记账和管理范围。对不纳入其中管理的，应当由借债人自我负担，政府不承担还债的义务，以此来约束政府官员的欠款行为。

　　其次，制衡、规范和约束各级政府及部门，特别是地方政府及部门借债的行为。需要尽快重申和颁布地方政府不得随意借债的法律或者国务院条例，以遏制地方借债规模的膨胀。经常性项目、社会保障项目不得借债，建设项目可以借债，但是采取政府建议、同级人大批准、上级有关部门核准、资信机构评级、向市场发行的方式，除此以外，不得以其他法律没有规定的方式借债进行项目建设。建设项目借债，同级人大没有批准，或者上级有关部门没有核准的，不得发债。如果政府债券资信评级过低，向市场发行不出去，则是市场机制对政府借债行为的否定。

(作者单位：中央党校研究室)