非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是进行行政管理、向公众提供公共服务时弥补所占用的社会资源的重要手段，是保障政府正常运转、促进经济社会发展的重要基础。根据十七大报告的要求，要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。加强非税收入监督管理，既有利于深化财政改革，增强政府宏观调控能力；又有利于推进依法行政、建设法治政府；还有利于营造经济又好又快发展的软环境，预防和治理腐败。

非税收入管理的变迁与现状

　　我国最早出现“非税收入”概念的正式文件是2003年5月财政部财综字[2003]29号文。非税收入是税收之外为满足社会公共需要或提供特定公共服务由法定主体依法向公众收取的资金，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、捐赠收入以及财政资金产生的利息收入等。
　　我国目前财政收入已超过5万亿元。非税收入规模庞大，发达国家中央非税收入占财政收入10%以下，而省(州)非税收入一般是10-20%，相比而言，我国中央非税收入、地方非税收入约占本级财政收入的15%和45%，甚至更高。造成这种现象主要是分权式改革为地方利益、部门利益准备了动力机制，促使地方利益与局部利益的形成，中央各部门和地方各级政府试图通过多渠道筹措预算外、体制外资金，寻求利益最大化。长期以来，我国政府非税收入管理存在收入流失、使用分散、管理薄弱、分配失控、监督失灵等问题，非税收入游离于政府宏观调控和人大审查监督之外，甚至少数部门将非税收入视为自有资金，“三乱”现象屡禁不止，亟待通过非税收入立法，加强非税收入的监督管理。
　　根据有关学者的分析，我国政府非税收入预算管理经历了四个阶段：一是预算内管理阶段，即在高度集中的财政管理体制下国家财政统收统支，非税收入项目少数额小，非税收入管理简单，基本上是预算内管理。二是部门自行管理阶段，即在“统一领导、分级管理”的财政管理体制下扩权形成预算外资金以备单位自收自支。预算外资金不作为财政性资金，不由财政部门进行管理，而由部门和地方自行管理。三是财政专户管理阶段，预算外资金实行财政专户存储，不进入国家金库，但由财政部门监督管理。四是纳入预算管理阶段，非税收入全部纳入财政专户管理并逐步纳入预算管理，实行收支脱钩管理，编制综合财政预算。
　　目前，我们正处于第四个阶段，这一转型阶段尤其关涉到非税收入纳入预算管理的制度建设、管理结构等诸多问题，亟待通过立法加以规范。我国非税收入管理的主要依据是《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综字[2004]53号)，湖南省2004年9月1日颁布实施《湖南省非税收入管理条例》是我国第一部规范非税收入管理的地方性法规。之后，广西自治区也制定了非税收收入管理条例，有的地方还制定了非税收入管理的地方性法规和政府规章。从全国非税收入管理的实践来看，亟需加强政府非税收入管理的立法工作，建立健全非税收入管理法律制度，对非税收入的征收、管理和监督加以规范。

加强非税收入管理的几点建议

　　加强非税收入管理，应当根据科学发展观的要求，落实公共财政的要求，结合国情制定和完善相关制度，改革现行体制机制。
　　1、 理顺中央地方关系。中央与地方财权、事权的划分一直是财政体制改革重点关注和处理的问题，也是中央地方关系处理的重要组成部分。只有合理划分中央与地方财权与事权，才能真正解决地方财政的困境。1994年中国的分税制改革是一种财权的划分，为中央宏观调控奠定了基础。目前，中央与地方事权、财权范围界定不清，地方尤其是基层财力不足，“配套”资金要求过多，地方政府入不敷出。因此，改革现行财政体制、理顺中央地方关系，是缩减非税收入规模，真正减少非税收入的前提。
　　2、 改革转移支付制度。转移支付制度是宏观调控的重要工具，是经济协调发展的平衡器。转移支付的规模和结构，直接反映政策意图。从中国目前转移支付制度的运行来看，转移支付模式不清晰、政策工具性薄弱、支付标准不统一、转移程序不规范，转移支付基本上是一种蛋糕式分配。问题的关键在谁执掌切蛋糕之刀，谁来确定蛋糕的比例大小。在中央地方事权财权进一步明晰的基础上建立合理的转移支付制度，也是加强非税收入管理的一个办法。
　　3、 完善非税收入立法。首先是加快预算法修订。1994年制订的预算法已经不能适应市场经济的要求，不能适应公共财政的要求，亟待修改。修改的预算法应当以支定收，严格依法理财，促进财政法治，把非税收入纳入公共预算范围内。其次是制定非税收入管理条例。这是针对非税收入的专门规章制度。如果条件成熟，也可以制订非税收入法。当前，依法行政是各级政府面临的紧迫而重要的任务。从目前非税收入征收的情况来看，一些地方财政部门存在“乱收费”的现象，实行“超收分成”、“收支挂钩”，引发人民对政府的信任危机。非税收入是国家财政收入的重要组成部分，是政府筹集财政收入、调节社会分配关系的重要政策工具。非税收入法或非税收入条例的制定迫在眉睫。其三，制定相应的配套规定。2007年《政府收支分类改革方案》的全面实施，已经确立了非税收入在政府收入中的地位，一旦非税收入法制定，但还需要进一步制定相应配套规则明确征收程序、范围，制定具体管理制度和分类管理制度以及相应的法律责任。
　　4、 整合非税收入管理。非税收入管理归口管理，集中统一，这有利于增强政府调控能力。但是，目前非税收入项目由财政部门确定，而收费标准一般由价格部门确定。相较而言，财政部门对非税收入管理负有更大责任，湖南、云南等省已经在非税收入管理方面建立专门机构——非税收入管理局，隶属财政部门，并建立非税收入征收网，征收管理上借鉴税收征管模式按照“费政”与征收管理、入库与资金管理、预算安排与使用管理三个环节实施管理。这种方式值得借鉴。设立专门机构和借鉴税政的模式便于归口管理，便于彻底解决非税收入征管政出多门、程序混乱等问题。

(作者单位：中国社科院法学所)