发行外币债券是我国参与经济和金融全球化的重要方式，积极融入国际债券市场是推动我国债券市场发展的重要步骤，是实现利用外资方式多样化的重要手段。
　　多头管理体制可能造成管理脱节和部门利益之争，严格的计划指标管理和资格审核制度有可能制约外币债券的快速发展，有关对外发行外币债券法规和现行外汇政策法规之间不同步，容易给国内的货币政策操作造成很大的难度。

　　改革开放以来，根据积极、合理、有效利用外资的方针，我国累计利用外资已超过8000亿美元。同时，我国利用外债的规模也不断扩大。截至到2005年底，我国外债余额达到2810.5亿美元。对外发行外币债券成为政府、银行和企业利用外资的有效手段之一。截至到2005年，我国对外发行外币债券的余额达到130亿美元，占全部外债总额的4.63%。

大力发展外币债券市场恰逢其时

　　发行外币债券是我国利用国外资的有效形式。发行外币债券与其他利用外资的形式相比，具有许多明显的优势。首先，在举债规模和资金投向上具有较大的自主性。由于资金来源广，通过国际债券市场可以筹得较大规模的资金。而且，发行外债的部门主要为中央政府和国家指定的金融机构，它们以筹资者与投资者的双重身份出现，可以根据国家经济发展的整体需要和国际金融市场情况，确定发行时间和数额。资金使用往往侧重于调整产业结构和缓解瓶颈制约，平均投资规模较大，投资项目所产生的社会效益和国家宏观目标保持较高的一致性。其次，发行外币债券与其它融资方式的风险控制方式不同。外币债券的使用风险主要是内部控制型的，而外国直接投资属外部冲击型。从负担期限看，外债用资期限比较明确，直接投资的负担期限则高度不确定，虽然它不增加引资国债务负担，但从长远看，引资国的实际资源流出将大于直接投资带来的资源流入。从规模控制看，外债规模由于政府控制而有计划有目的地变动，不会给经济运行带来过大冲击，直接投资规模则与我国经济景气状况有关，外资企业随经济涨落而建立或倒闭更为迅速，对经济运行会带来较大震荡。第三，发行外币债券，融资成本相对较低。发行国际债券的成本主要取决于发行价格和国际市场利率水平，但资金到位率高且没有外国直接投资资金使用中的“杠杆效应”。
　　发行外币债券是我国参与经济和金融全球化的重要方式。随着中国综合国力和竞争实力的提高，中国外向型经济模式正在由“引进来”战略转向“引进来”与“走出去”相结合的战略，积极主动地参与全球化进程。对外发行外币债券，有助于扩大中国和中国企业的国际知名度和国际影响力。通过海外发债，中国政府、国内银行和企业大大提高了国际知名度，并且建立和维护了自身在国际上的信用形象。可以说，许多境外发债的历程也是发行体进行信用建设的历程。债券市场要求的持续信息披露要求更是动态和连续地向国际社会和投资者展示中国和中国企业风采的良好渠道。对外发行外币债券，有助于帮助国内企业熟悉国际资本市场运行的方式和机制。对外发行外币债券，就要接受所在国对证券发行和证券监管一系列的法规和制度约束。这就为国内金融机构和企业熟悉和学习国外证券发行、上市、交易、信息披露、信用评级和监管等方面的运行方式和规律提供了最直接和最有效的机会。对外发行外币债券，为国内企业实施“走出去”战略提供必要的资金支持。在人民币还没有成为国际货币以前，国内企业进行海外直接投资仍需要通过美元、欧元和日元等国际货币来完成。除了继续通过企业海外上市融资外，大力发展外币债券也是一条重要的融资渠道。
　　发行外币债券，积极融入国际债券市场是推动我国债券市场发展的重要步骤。海外发债使中国发行体获得了最直接的第一手的国际资本市场运作经验。一次债券发行包括众多环节，既有遵从监管制度和法律要求的信息披露和发债文件准备，有对国际市场利率和资金流量的分析预测，有对投资者行为偏好的研究分析，更有对金融市场工具的学习和运用。中国能够在海外发债的发行体，如财政部和国家开发银行，同时也是国内银行间债券市场最主要的发行体和进行金融市场创新的领导者。它们通过海外发债所积累的国际资本市场经验，对于培育国内债券市场，促进债券市场的不断完善和发展，发挥了重要的作用。
　　发展外币债券市场，是实现利用外资方式多样化的重要手段。长期以来，吸收外国直接投资一直是我国利用外资的主要形式。截至2005年，外商直接投资6224.3亿元，占实际利用外资的77%。这种过度依赖外国直接投资的外资利用格局，可能会对未来我国利用外资产生较大的冲击。根据国家发展和改革委员会颁布的《利用外资‘十一五’规划》来看，“十一五”期间，我国利用外资的总体战略目标是进一步推动利用外资从“量”到“质”的根本转变，使利用外资的重点从弥补资金、外汇不足切实转到引进先进技术、管理经验和高素质人才上来，更加注重生态建设、环境保护、资源能源节约与综合利用，切实把利用外资同提升国内产业结构、技术水平结合起来。要实现国家这一战略目标，就需要对我国当前利用外资的战略、政策和管理等方面进行大范围的改革和调整。其中，在继续保持利用外商直接投资较大规模的前提下，针对当前过度依赖外国直接投资的现状下，有必要实现利用外资形式的多样化，以分散风险和降低波动性。加大利用证券投资、投资基金等方式吸收外资的力度，继续支持国内企业境外上市。

当前对外发行外币债券管理体制存在的问题

　　随着政府管理体制改革的逐步深化，我国逐步形成了以计划管理、窗口管理和统计监测管理三段式的外债管理模式，即将外债的计划及规模控制、借款与对外偿还、统计和监测分别由不同的职能部门负责。就目前的现状而言，就是由国家发展和改革委员会、财政部和国家外汇管理局三家共同负责。其中，发改委实行“全口径”管理，负责提出利用外资利用的战略规划，负责外债的总量控制和结构优化，同时负责从国务院批准的规划中选择主权外债的投资项目。财政部强调“全过程”管理，主要负责外债管理中的主权外债的谈判、转贷和偿还工作。国家外汇管理局负责外债的借与还中凡是涉及到外汇管理方面的规范和监管以及有关数据统计和指标监测。
　　同时，从前面的分析中，我们不难发现，我国对境内机构在境外发行外币债券的管理政策经历了一个从无到有，从制定到修订，从不完善到逐步完善的变化过程。对外发行外币债券的管理体制呈现出一种趋松和趋紧相结合的结构性调整政策，国家行政干预的程度不断减少，市场约束力量不断强化的特征。但是，与大力发展外币债券市场的总要求相比，当前我国对外发行外币债券的管理体制仍然存在着诸多需要改进之处。
　　首先，多头管理体制可能造成管理脱节和部门利益之争。2000年《国务院办公厅关于进一步加强对外发债管理的意见》的颁布，标志着我国境内机构(财政部除外)对外发行债券的管理机构正式从中国人民银行(国家外汇管理局)一家负责管理转变为国家发展和改革委员会和中国人民银行共管的格局。国家发改委、财政部和外汇管理局共同管理对外发行外币债券的模式，虽然可以使各部门从各自的职能出发针对外币债券管理中的相应问题发挥自己的优势，进行处置和化解，但也存在不少问题。比如多头管理体制导致对外发行外币债券没有实现国家层次上的真正的统一管理，因而缺乏统一、权威的统计监测数据以及统一、有效的风险预警机制。
　　其次，严格的计划指标管理和资格审核制度有可能制约外币债券的快速发展。我们首先要承认，出于防范国家外债风险，提高发债筹集资金的使用效益，保持和提升中国政府和企业的信用水平，对境内机构发行外币债券实行较为严格的计划指标管理和资格审核制有其合理性和必要性。但是过于严格的计划管理和资格审核制也会带来一系列负面影响。第一，不断细化的计划管理一方面体现了监管体制的放松，另一方面却增加了发债主体的发行难度，也容易导致计划管理和国际资本市场实际状况脱节。第二，严格的资格审核制度限制了发债主体的数量和种类，也可能造成重复“审核”的问题。从当前我国对外发行外币债券的主体来看，除了国家财政部以外，主要是政策性银行和具有国家背景的金融机构，非金融机构企业发债的数量还很少。其实，国外金融监管当局对非居民在本国发行债券也有相应的规定，因此我国政府管理部门过于严格的资格审核制度会产生重复“审核”的后果，这样无疑加大了发债主体发行外币债券的难度。第三，繁琐的发债程序加大了发债主体发债的成本，过长的审批之间也可能导致贻误发债的有利时机。第四，目前的资格审核制度对外透明度不高，容易造成“寻租”行为。
　　再次，存在着有关对外发行外币债券法规和现行外汇政策法规之间不同步的问题，容易给国内的货币政策操作造成很大的难度。这也是我们在完善对外发行外币债券管理过程中需要进一步需要考虑的问题。

适应外币债券市场发展建立新的对外发债管理体制  

    第一， 加强管理部门的协调和统一。从国外外债危机的教训来看，宏观政策的脱节往往是导致债务危机爆发的重要原因之一。就中国外债管理的现状来看，管理主体是国家发改委、财政部和外汇管理局，协调好这三个主体推出政策的力度、速度和政策之间的呼应就显得至关重要。在当前管理格局保持不变的假设下，我们建议三个部门之间就外债问题(包括对外发行外币债券)建立定期的协调会议，做到信息共享，最大效率发挥各自的优势。同时，对现有的法规和管理办法进行一次彻底的清理工作，进一步明确各自的职责和分工，建立“统一管理、分工合作、各尽其责”的对外发行外币债券的管理体制。
    第二， 减少不必要的行政干预，加强市场约束力量。要根据国家逐步放松资本项目管制和外汇管制的总体战略部署和要求，减少对外发行外币债券中不必要的行政干预。2003年4月，国家外汇管理局取消境内中资机构中长期外债融资条件的审批，就是一个很好的举措。在提高审核质量的前提下，减少审核程序中不必要的环节，提高审核工作的效率。在减少不必要行政干预的同时，要加强市场的约束力量，特别是加强信息披露机制的建设，提高信息披露的质量和有效性。
    第三， 提高发债资格审核制度的透明度。可以在适当的时机，对外公布发债资格审核的原则、要素、流程和注意事项等细节，降低信息不对称，提高信息透明度。发债资格审核部门和被审核机构都要接受社会舆论的监督，要定期公布资格审核的结果。这不仅有利于减少资格审核过程中的“黑箱操作”和“寻租”行为，还有利于加强对境内机构的引导，培育和壮大合格发债主体的数量和种类。
    第四， 推进外汇管理体制改革。在稳步、可控和协调原则的前提下，适应大力发行外币债券的新形势，对相应的外汇管理体制和方法进行修改，保持政策法规的协调性。特别是针对发行外币债券所筹外汇资金的汇入以及用偿还本金和利息外汇资金的汇出问题，制定切实可行且便利的管理办法。

(作者单位：中国社会科学院金融所)