[内容概要] 民间借贷活动日益活跃其来有自，应当抓紧研究相应的对策、因势利导。建议从两个方面规范和引导民间借贷活动，即正确区分民间借贷与非法集资之间的界限，尽快建立民间借贷的登记制度。

    近期，由有关部门组成的农村金融改革发展专题调研组，就如何规范和引导民间借贷问题进行了实地调查。通过调研，我们认识到，当前在民间借贷活动中，出现了一些新情况、新问题，如果不抓紧研究相应的对策、因势利导，不仅会干扰金融秩序的稳定，还会危及人们正常的生产生活，甚至可能危及改革开放的成果。

民间借贷的由来及现状

    根据1999年2月13日起施行的《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》的规定，公民与非金融企业之间的借贷属于民间借贷。只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。从有关规范性文件中看，国家对民间借贷的定位是有变化的。1981年5月8日《国务院批转中国农业银行关于农村借贷问题的报告的通知》中提出：“当前主要是在农业银行领导下，充分发挥信用社的作用，使信用社起民间借贷作用。”1984年8月6日《国务院批转中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告的通知》中也提出：“要通过改革，恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，在国家方针、政策指导下，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，充分发挥民间借贷的作用。”可见，在上世纪80年代，我们把民间借贷的条件限定为贷款人一方必须是信用合作社。而在实际生活中，民间借贷活动早已突破了这一限制，而主要在公民与公民、公民与企业、企业与企业之间进行，并呈现出日益普遍、情况复杂、规模扩大等特点。2006年9月发表的《中国民营经济发展报告》称，近年民间借贷总量基本维持在GDP的6%至7%的水平，相当于年末金融机构本外币贷款余额的4%至5%。人民银行余杭支行的监测和调查结果表明：1、民间借贷活动已由经济发达地区拓展到欠发达地区。2002年前，该区的乔司、临平等经济发达地区的民间借贷规模约占全区的75%。而目前在地处余杭西部山区的百丈镇，有近80%经营竹制品加工业的农户发生了民间借贷行为。2、民间借贷的资金流向已从消费领域扩展到生产领域，并有向国家限制发展的行业蔓延的趋势。在被监测的25户借贷对象中，95·6%的资金用于生产领域。某公司投资3000万元建造“年产50万吨水泥粉磨站”，他们通过民间借贷筹集资金近1000万元。余杭经济开发区从民间借贷中筹集资金5000万元，用于日常周转。3、企业之间的借出、借入现象比较突出。据估算，余杭区内约60%的中小企业发生民间借贷，一些小企业甚至完全依赖民间借贷来解决流动资金问题。当地有一家纺织集团公司共借出资金5300万元。4、民间借贷的利率水平日趋多元化。1991年7月2日通过的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)。超出此限度的，超出部分的利息不予     保护。”而目前民间借贷的实际利率水平也是比较复杂的。其中年利率在6-10%之间的属于低利率，适用于亲友之间的借贷。年利率在10-20%之间的属于较高利率，适用于企业与企业、企业与个人之间的借贷。年利率在20-35%之间的属于高利率，适用于经营状况较差的企业以及部分小型房地产企业的借款。年利率在50-150%之间的属于高利贷，适用于寄卖商行、担保公司与个人、企业之间的借贷。

民间借贷活动日益活跃的主要原因

    民间借贷之所以表现出上述特点，其原因是多方面的：一是，民间资金的供给比较充足、融资需求也在不断扩大。在一些经济比较发达的地区，财政收入增长较快，城乡居民的收入也相应大幅度增长。浙江省去年实现国民生产总值15000多亿元，共吸收存款25000多亿元，贷款余额达21000多亿元。在民间借贷比较发达的温州、台州等地，居民拥有了更多的闲置资金。由于存款利率低，炒股、炒房风险大，因而越来越多的居民转而从事民间借贷。一些优势企业在账面上积累了大量资金，但缺乏好的投资项目，也将注意力转向民间借贷。与此同时，中小企业的融资需求也在不断扩大。除了扩大企业规模和生产经营成本增加等原因外，还由于企业应收账款和产成品存货两项资金的占用额度在持续增加。二是，金融机构难以满足客户的多方面需求。中小企业融资难的问题主要表现在：1、金融机构的信贷条件比较高，一般企业很难满足。据统计，余杭区内共有15000多家企业，而持有贷款卡的企业不足4000家。绝大部分企业根本无法从金融机构获得贷款支持。2、金融机构的授信额度低。包括农村合作银行在内的金融机构对中小企业(其中包括从事一般加工业的农户)所给予的授信额度与这些客户的实际需要相比，存在很大差距。据了解，如果一家农户需要30万元购置织机的话，通常他的自有资金约为10万元，农村合作银行的授信额度至多为10万元。剩余的10万元只能通过民间借贷补充。3、金融机构对担保贷款的要求比较严格。金融机构发放的贷款以担保贷款为主，需要借款人提供相应的资产设置抵押或者质押，或者由企业和农户“联保”。而现实情况是，许多中小企业未办理土地使用权证明和产权登记手续，或者虽然办理了有关证明，但建设项目却未开工。这些都不利于赢得金融机构的信任和支持。4、金融机构的贷款手续比较繁杂。即使客户从金融机构得到一笔数额很小的贷款，也要履行所有的审核报批手续，业务周转的时间也比较长，无法满足企业生产经营的需要。金融机构的上述缺陷，恰恰构成民间借贷的优势，也是其日渐活跃的主要原因。

规范和引导民间借贷活动的建议

    开展民间借贷活动，有效地补充了金融机构信贷资金的不足，保证了中小企业的资金供应，从而支持了地方经济的发展。但是，由于民间借贷活动隐蔽性较强，难以准确掌握其规模和流向，也容易产生这样一些问题：一是，影响社会稳定。当民间借贷活动正常进行时，当事人对此讳莫如深，不向外界透漏其真实情况。而一旦出现资金链短裂、产生信用风险，又极易酿成恶性治安案件甚至刑事案件。如余杭区一家企业的民间借款余额达4147万元，贷款人分别为4家企业和34名自然人。该企业破产后，无法偿还借款，在当地引起了很大震动。二是，干扰宏观调控的效果。由于民间借贷活动的存在，使得国家有关主管部门很难准确计算金融机构中小企业的资金缺口有多大，金融机构有效需求的满足度是多少，不利于国家宏观经济政策的制定和实行。特别是，民间借贷活动大多隐蔽进行，不受有关主管部门的监督管理。一部分资金流向了宏观调控政策限制发展的行业，这在一定程度上削弱了宏观调控的效果。为了克服上述弊端，地方各级政府呼吁要加强宣传有关民间借贷的法律法规和金融知识，使群众增强法制观念和风险防范意识；金融机构要改进服务方式、简化贷款手续、增加信贷投入等等。除此之外，我还建议明确民间借贷的法律地位，正确区分民间借贷与非法集资之间的界限，尽快建立民间借贷的登记制度。

    (一) 民间借贷与非法集资之间的区别

    我国现行的有关行政法规、部门规章、司法解释规定，民间借贷纠纷作为借贷案件受理，合法的民间借贷受法律保护。《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条规定，本办法所称非法金融业务活动，是指未经有关主管机关批准，擅自从事的非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款；未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资等活动。《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》规定：非法集资，是指单位或者个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物以及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。非法集资具有以下特点：(1)未经有关部门依法批准，包括没有批准权限的部门批准的集资以及有审批权限的部门超越权限批准的集资；(2)承诺在一定期限内给予出资人还本付息。还本付息的形式除以货币形式为主外，还包括以实物形式或者其他形式；(3)向社会不特定对象即社会公众筹集资金；(4)以合法形式掩盖其非法集资的性质。最高人民法院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》中规定，非法集资，是指法人、其他组织或者个人，未经有权机关批准，向社会公众募集资金的行为。在调查中我们了解到，依据上述标准仍然很难区分民间借贷与非法集资之间的界限。其结果是，有关主管机关无法监控民间借贷行为，而一旦出现信用风险，造成治安案件后，又往往将一些正常的民间借贷行为定性为非法集资。这就提醒我们，应当重新认识民间借贷与非法集资之间的界限，明确民间借贷的法律地位。
    我个人认为，民间借贷行为与非法集资行为之间的区别主要表现在：1、行为性质和法律后果不同。民间借贷行为有利于促进农村经济的发展和支持中小企业的生产经营，因而只要不违反法律、法规的规定，即应受到法律保护；非法集资行为严重扰乱了社会秩序，因而不仅不受法律保护，还应受到法律制裁。2、筹集资金的对象不同。民间借贷行为的双方当事人都是特定的，贷款人与借款人之间多具有比较稳定而且密切的社会关系，彼此的认知程度和信任度较高。非法集资行为的集资人一方是特定的；出资人一方不特定，全部是社会公众。3、资金的筹集方式和还本付息的形式不同。民间借贷行为中的双方当事人亲自签订书面或者口头合同；贷款人根据合同约定将其自有资金实际交付给对方，借款人则以货币按时返还本金和利息。《关于进一步打击非法集资等活动的通知》将非法集资行为中筹集资金的方式概括为以下几种：(1)通过发行有价证券、会员卡或债务凭证等形式吸收资金。(2)对物业、地产等资产进行等份分割，通过出售其份额的处置权进行高息集资；(3)利用民间会社形式进行非法集资；(4)以签订商品经销等经济合同的形式进行非法集资；(5)以发行或变相发行彩票的形式集资；(6)利用传销或秘密串联的形式非法集资；(7)利用果园或庄园开发的形式进行非法集资。《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》指出，非法集资活动的特点之一是，集资人承诺在一定期限内给予出资人还本付息。还本付息的形式除以货币形式为主外，还包括以实物形式或者其他形式。4、使用资金的目的不同。民间借贷行为中借款人使用资金的目的，是为了满足其生活需要或者企业生产经营的需要。最高人民法院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》将非法集资的目的具体描述为：(1)携带集资款逃跑的；(2)挥霍集资款，致使集资款无法返还的；(3)使用集资款进行违法犯罪活动，致使集资款无法返还的；(4)具有其他欺诈行为，拒不返还集资款，或者致使集资款无法返还的。

    (二) 建立民间借贷登记制度

    为准确了解和掌握各地民间借贷的真实情况，科学引导和规范民间借贷行为，我们有必要建立民间借贷的登记制度：1、要求每笔贷款额超过人均国民收入一定比例的民间借贷，应当登记，从而变“地下交易”为“阳光操作”。只有履行登记手续的民间借贷，才受法律保护。2、为鼓励企业和自然人进行民间借贷资金的登记，可以充分发挥金融机构作为信用中介的作用，为经过登记的民间借贷资金，开办委托贷款业务，从而建立资金供求双方之间的融资平台；允许经过登记的民间借贷资金向国家基础设施建设和公益建设项目投资，从而积极引导民间资金的流向。 

(作者单位：国务院法制办公室财政金融法制司)