一、 问题与困惑

    1998年国务院提出建设多渠道住宅供应体系，大力发展经济适用房后，各地对经济适用房的本质属性认识并不统一，初期的经济适用房和商品房从户型、品质、购买对象等各方面也没有多大差异，但价格较低，出现了经济适用房被高收入人群购买、户型过大等现象，于是一些地区又走向另一个极端，认为经济适用房和商品房既然差别不大，不如取消，或者不如“补砖头改补人头”，因而大量压缩经济适用房的建设规模，大多城市则对经济适用房的购买实行一定条件的限制，但在实际操作中问题也较多，经济适用房严重供不应求，难买、排队、炒号等现象普遍，引发了社会普遍的争议。近年来，随着房价的快速上涨，中低收入家庭购房问题越来越突出，在构建和谐社会的宏观背景下，住房保障制度的完善又成为社会经济的焦点和热点问题。
    笔者认为，超越我国的经济发展阶段，试图在短期内解决我国人民的住房问题的指导思想，导致了固定资产投资和房地产开发的过快增长，经济适用房限制购买条件过宽、缺乏退出机制，导致了对经济适用房的消费需求过度，解决当前我国住房建设中结构性问题的根本在于还原经济适用房的保障属性，重构住宅市场的价值体系。

1、 保障性住房与商品房建设的结构性矛盾突出。

    解决住房市场的结构性问题，关键在于调整好三个比例关系；(1)保障类住房建设和商品房建设之间的比例结构；(2)经济适用房建设与廉租房建设之间的比例关系；(3)经济适用房建设和消费中“租”与“售”的比例。
    1998年以来，我国房地产业和住宅产业得到了长足的发展。以北京市为例，从1998年到2006年，已经竣工经济适用房超过1000万平方米，超过10万套，经济适用房建设历年保持占新增房屋建设总量的8-15%，经济适用房建设确实解决了大多人们的购房需求。十一五期间，北京还将新增商品住房建筑面积约9250万平方米、约90万套，经济适用房建设规模约1500万平方米、约21万套，廉租房建设规模约47—60万平方米、约1万套，社会保障住房占全部新增住房建设约20%(按套数计)。然而，根据从北京市房地产交易中心的资料，到2006年底已提交申请表，并经过审批取得经济适用房购买资格排队等候的超过12万户，已经基本将十一五期间的指标用去一大半。相对于商品房的建设总量和经济适用房的市场需求，经济适用房的建设比例偏低，经济适用房的供求矛盾极其突出。另一方面，由于近几年房价的快速增长，还出现了“买不着”经济适用房但又“买不起”商品房的“夹心层”，出现了“买不起”经济适用房又“不够条件”住廉租房的“夹心层”。解决住房问题进一步复杂化。同样根据上海市、重庆市、广州市公布的十一五期间住房建设规划，经济适用房和廉租房基本占新增商品房建设总量的15-20%左右，也出现了类似的状况。
    住房建设中的结构性矛盾还体现在建设标准过高、面积过大，真正适合中低收入的中小户型偏少。以北京市为例，在52个已建和在建的经济适用房项目中，平均户型面积为114平方米，2005年经济适用房单套成交建筑面积主力户型集中在81-120平方米之间，占经济适用住房上报总套数的58.0%，住房单套户型面积明显偏大。此外，城市公共设施建设和小区配套商业设施建设存在求大、求全现象，设施向高档化发展，真正适合普通居民的设施缺乏。
    此外，持续快速增长的外来人口对住房保障形成巨大压力。随着城市化的进程，部分地区和城市已经取消了城乡户口的差别，大量农民和个体经商人员进入城市生活，这些人的住房保障如何解决呢？2005年北京市1%人口抽样调查资料显示，2005年底北京市外来人口总量达到357.3万人，比2000年增加101.2万人，增长39.5%，平均每年增加20.2万人，年均增长6.9%，外来人口占全市常住人口的比重为23.2%。外来人口大多租住在城乡结合部，在为城市社会生活发挥了重要的作用的同时，也带来了一系列突出的问题，外来流动人口的住房保障问题同样困扰着上海、广州等大城市，成为目前我国城市管理中一个突出和普遍存在的问题。

2、 经济适用房的消费政策错位，是导致制度性失效的根本。

    (1) 限制购买条件过宽，导致了消费过度和超前消费。以北京市为例，从1999年至2006年，已建和在建的52个经济适用房项目平均价格在3144元/平方米，但考虑到供应量和结构，如果按照单价3500元/平方米，一个三口之家的平均面积在80平方米计算(人均26.6平方米，还没有达到北京市十一五规划确定的人均标准)，平均总价在28万元，加上购房时一次性交纳的契税、公共维修基金、普通装修费用等，一次性投资约35万元。按照北京市统计局公布的北京市家庭收入分析，相对于家庭年收入为6万元的购买限制条件，具有购房资格的家庭比例占总家庭的80%左右。而历年来经济适用房在供给上只占到总量的20%左右，供需之间形成明显的矛盾。
    但另一方面，如果相对于20%的低收入户和20%的较低收入户，房价收入比超过8年，加之地理位置和交通以及子女上学等因素的考虑，对于低收入家庭和中低收入家庭，有效需求仍然不足。所以，按照现行的政策，已建和在建的经济适用房真正解决的并不是40%以下的较低收入家庭和低收入家庭，前几年，在没有限制购买对象时，真正得到实惠的是较高收入家庭和高收入家庭，在限定购买条件后，得到实惠的大多是中等收入家庭和白领阶层，而真正需要住房保障的低收入家庭和较低收入家庭，一方面购买力不足，另一方面在庞大的排队等号的购房者目前，或者“买不起、住不起”，或者“买不着”。
    (2) 缺乏退出机制使增量经济适用房的建设成为一个无底洞。随着我国经济的持续快速发展，居民的可支配收入水平快速提高，比如，98年第一批买经济适用房的许多年轻人现在都进入了高收入阶层，再如一些刚参加工作就购买了经济适用房的年轻人和一些新兴行业的从业人员，在不太长的时间内，收入变化可能会很大，这些人在曾经享受了国家的优惠政策，又购买了商品房，还可以将经济适用房出卖或出租进行投资，从而加剧经济适用房的供需矛盾和社会的不公平。

二、 政策建议

    (3)现行政策模糊了经济适用房和商品房之间的本质区别，经济适用房与商品房的价格差不能反映二者内在的价值规律，激发了经济适用房的“投资价值”，形成市场的混乱。
    实践证明，在我国社会主义市场经济体制下，房地产业的发展必须长期坚持市场化的方向，不能因为一段时间、某些方面、某些地区出现了一些问题，就片面地否定我们20年来改革和发展的成果，违背价值规律来解决住房问题。但在始终坚持住房市场化的同时，必须坚持建设多渠道多层次市场体系的方针，加大住房保障制度的建设。我国人多地少、资源制约的基本国情，决定了大部分人的住房问题还是需要通过市场的方式，用商品化的手段加以解决。
    当前，宏观政策调整和完善住房保障的着力点在于还原经济适用房的保障属性，重构保障类住房市场和商品房市场的价值体系和政策体系，形成各自独立的市场体系、各自的价格形成及波动机制。房地产市场管理和调控的重点是保障类住房，商品房的市场要完全放开，通过实施不同的开发建设计划和管理政策，实施不同的消费和转让流通的政策，实施不同的银行金融支持政策，实施不同的税收政策，实施不同的物业管理和收费政策，真正重构两类市场的本质差异。

1、 重构住宅市场价值体系，形成科学合理的市场结构。

    要根据经济发展阶段在商品房市场和经济适用房市场之间建立一个合理的结构和比例关系，通过对近几年我国居民家庭支付能力的测算，当前，我国大城市和特大型城市较合理的比例是：保障性住房占到全部住宅建设总量的60%左右，覆盖中等收入以下(含中等收入、中低收入和低收入家庭)，而商品房在总量占到40%左右，主要针对中高收入和高收入家庭。随着经济的增长，居民购买力的提高，保障类住房应逐步降低。如果按照我国城市人均收入年增长在10%左右推算，到十一五末，有财政条件的地区应将保障类住房的建设逐步降低到总量的40%，覆盖低收入和中低收入家庭，而廉租房的建设应该保持在不低于住宅建设总量的5%的水平，经济适用房的租、售市场比例逐步调整到40%比60%左右。当然，影响保障类住房与商品房市场结构的因素很多，除经济发展和收入水平外，还有地方差异、存量与增量的关系、财力状况等等，但确定科学、合理的市场结构是制定宏观政策的前提。

2、 建立退出机制，切实抑制经
济适用房的过度消费，形成科学合理的内循环机制。

    要尽快调整政策，提高经济适用房的购买群体的限制条件，使经济适用房真正适合中低收入家庭和低收入家庭的消费。比如将购买限制条件调整为按照社会平均工资测算的家庭年收入水平以下，对垄断行业、社会平均工资指导水平较高的行业从业人员进行限制，对于购买人的工作年限进行必要的限制，特别是对于一些年轻人和一些新兴行业的从业人员，在不太长的时间内，收入变化可能会很大，要加以限制和引导。
    要尽快建立经济适用房的“退出机制”，从根本上抑制经济适用房的过度消费。要完善经济适用房购房人的收入跟踪监测制度，设定退出条件，完善公示制度，提高工作透明度，加大违法处罚力度，建立诚信体系。
    要早下决心、快下狠心，调整经济适用房的再转让政策，要限定流通范围，减少环节和成本，加大金融支持力度，真正体现出经济适用房和商品房之间的本质差异，还原经济适用房作为保障性住房的本质，从根源上消除其作为投资品的价值，使经济适用房在具备购买条件的住户之间形成良性的流通，从而增加供给，形成高效的经济适用房再流通市场。 
    要尽快建立经济适用房租赁市场，加紧出台相关政策规定，积极引导合理、适度消费，形成一部分人购买、一部分人租用的经济适用房供销格局，形成合理的租售结构，满足一部分既买不起经济适用房，又不具备租用廉租房条件的居民。
    要切实加强供给管理，加大廉租房的建设力度，尽快解决当前的结构性矛盾。要严格按照国务院的规定，从用地审批、计划审批、建设管理上、资金支持等各个方面，落实各项政策，确保经济适用房和廉租房的建设，同时尽快完善为经济适用房和廉租房配套的交通、文化卫生、教育等公共设施建设，降低经济适用房的使用成本，真正使中低收入家庭买得起、住得踏实。