为了更好地支持社会主义新农村建设，不久前，银监会出台了关于开放农村金融市场的“新政”。去年12月22日，颁发了题为《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(下文简称《意见》)的文件，提出在中西部、东北和海南省的县(市)及县(市)以下地区，以及其它省(市、区)的国定贫困县和省定贫困县(以下统称“农村地区”)，只要符合规定条件，便可以组建村镇银行、信用合作组织和银行全资的贷款公司。“新政”的基调是积极、务实的，改革步子是大的，意义是深远的。笔者以为，《意见》也存在一些“软肋”。比如应当将村镇银行的“落脚点”主要放在“自然人”上，而不是现有的银行机构法人上。
    毫无疑问，在开放“农村地区”金融市场的政策中，发展村镇银行是重头戏。《意见》中，村镇银行的组建和风险防范，主要“落脚点”都是现有的银行机构法人。村镇银行的发起人中至少要有一家境内外的银行，并且作为发起人的银行必须持股20%以上(没有上限，也即最多可以全资)。这也就是让村镇银行成为被现有银行绝对或相对控股的附属性机构。显然，《意见》的制定者希望以此方法防范风险、保障金融安全。其实，这种办法貌似稳健，而实际上则既不利于村镇银行的健康发展，也未必是最有利于金融风险的有效防范。首先，“路子窄”了，如无现有的银行挑头，村镇银行便办不起来。现有的银行为什么要去“农村地区”组建村镇银行呢？除了一些小银行确实是为了拓展业务外(如吉林省延边农村合作银行要去附近的敦化市、安图县组建村镇银行)，其他商业银行的动机大体上主要有二。一是趁机进入、占领“农村地区”中金融资源较佳的地方，尤其是其中的全国百强县和中西部的百强县；二是取得宣传上的好处并向政府及监管当局“邀功”，以求获得某些“优惠”。必须看到，我们所希望出现的村镇银行是经营小额贷款的机构，而做小额贷款必须解决好“信息不对称”问题，这需要依靠当地的“人脉”关系并深入到小客户中去，其难度远远超过做大额贷款。实际上，办村镇银行、做小额贷款非大中型银行之长，不能充分发挥其资金、“技术”优势；因而很难想象它们会真正地“沉”下去，努力去“办”、去“做”。比如这次表示要去“农村地区”设立结构的某股份制商业银行，其各地分行的户均贷款大都为2000多万元、3000多万元，能够想象这家银行会真正下功夫去做户均十几万元、几万元甚至不足万元的小额贷款生意吗？实践已经表明，最愿意也最能有效地去做小额贷款生意是当地土生土长、并与小客户共存共荣的小金融机构，如浙江的泰隆银行、台州市商业银行等等。其次，金融风险也将难以有效防范。目前，国内银行基本上都是“政企尚未分开”的软预算约束企业，缺乏“跳楼机制”；因而由它们控制的小金融机构的预算约束也是不可能真正硬化的。进而，在面对情况复杂、财务不规范的小额贷款客户群体时，不但易于产生不良贷款，而且也缺乏不惜余力去清收不良贷款的内在冲动。这样，金融风险势必难以有效控制。加上《意见》中又未对清盘时的“未能清偿债务”责任做出明确规定，“兜底”的责任势将落在地方政府和中央银行身上。
    另一种思路是将“落脚点”主要放在“自然人”身上；因为这是使金融企业实现“政企分开”和硬预算约束的重要前提。这里的“自然人”主要是指两类人：一是有志于创业的金融业务骨干；二是有志于办金融并愿意“转行”、将全部或极大部分资本从工商业中转移出来，投入金融业的工商企业主。我国未来的金融企业家将主要来自于这两类人。因此，不但要允许他们成为村镇银行的发起人，而且应当允许他们成为村镇银行的实际控制者。金融业务骨干具有专业知识优势，并且通常都熟知金融业需要“稳健”经营的道理。资产质量一直良好的民营金融机构台州市商业银行(前身为银座城市信用社)的创始人，原来就是金融业务骨干——路桥农信社的优秀信贷员。目前，金融业务骨干有志于创业者为数不少，加上这次又大大降低了“准入”的资本金门槛，机遇难得，应当给予他们一次创业的机会。工商企业主的优势在于资本和企业管理经验。然而，当他们的资本的“大头”还在工商企业中的时候，把金融企业的控制权交给他们是十分危险的；因为这样很容易发生关联交易，酿成巨大风险。而当他们的资本全部或极大部分转投金融业时，情况就会完全不同。因为，关联交易的可能性消除了，他们只能死心塌地地办好金融企业。当今世界第一大零售银行即美洲银行的创始人贾尼尼，就是由果蔬批发商“转行”过来的。由“自然人”大股东控制的村镇银行，由于能够实现“政企分开”及拥有“跳楼机制”，进而“自我约束”能力、风险控制能力也都会较好；加上还可以通过订立必要的法规促进“自我约束”，风险防范也就会更加有效。按照这一思路，《意见》应当作如下调整：(1)村镇银行的发起人应不少于两名，发起人可以是金融业务骨干，或者是资本的80%以上都投入金融企业的企业主，或者是境内外银行。(2)一般股东可持有不超过10%的股份，发起人可以持有不超过15%的股份，担任董事长者应持有10-20%的股份。(3)村镇银行的产权组织形式应当是“两合公司”，一般股东为有限责任，董事长及执行董事为无限责任，要对清盘时的“未能清偿债务”承担完全的民事责任、直到刑事责任。其责任的分配比例由公司章程规定。(4)只贷不存的小额贷款公司在开业满两年后，如果资产质量良好、无违法违规行为，可以改组为村镇银行。(5)要采取相关措施，支持与鼓励金融业务骨干“下海”创业及工商企业主“转行”金融业。容易理解，如果确认这一思路，那么，村镇银行的发展将为更健康、更快速；地方政府(还有中央银行)被迫为金融风险“兜底”     的可能性也会大减。

(作者单位：浙江金融职业学院)