我国农村土地制度有一个基础性缺失，即长期以来没有建立有效的现代产权制度，集体土地所有权有多个代表，主体模糊不清，农民处于弱势地位。这既是“三农”问题症结所在，也是制度创新的突破口。
　　今年的一号文件，要求规范和引导土地流转，农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划支持小城镇发展，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，方便农民就近转移就业。
  　以1978年家庭联产承包责任制为开端的农村土地制度改革，恢复了农户独立的生产经营主体地位，为非农产业提供了充足的剩余劳动力，直接推动了小城镇的繁荣兴旺。但从专业化分工的角度看，家庭联产承包责任制不能保证长期提高农民收入。笔者认为，要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，前提是实现土地权益法制化和土地要素市场化。
　　值得注意的是，一些地方正在探索农村土地制度创新，特别是不改变土地所有权性质的土地流转，短期作用十分明显。在沿海地区，小城镇突破 “先征地后转为建设用地”、“集体土地使用权不能抵押”的制度约束，出现了打“擦边球”的情况。这些地方冲破现行法律和政策限制，越过国家管制，引导土地大量流向非农用途，与此同时出现了侵害农民利益的问题。
　　以苏州市为例，土地流转的行为主体主要有两类。一是农村集体经济组织或者以合作兴办乡镇企业的名义申请建设用地，或者自建厂房或其他建筑物，然后卖给或租给外来投资者。二是农村村民或者直接出售宅基地，或者多处建有住宅，出售或出租其中的一部分。从总体上分析，土地增值收益分配存在较严重的失衡：农民占3%~8%；村集体占15%~25%；镇政府占5%~10%；县及县以上政府占20%~50%；各类房地产公司、开发区、外商投资公司占30%~50%。
　　针对这种分配失衡，有人认为土地私有化才是唯一出路。他们认为，由于所有权缺位，农民的土地不能私自出售，转包和出租也会受到种种限制，实行土地私有化，就可以把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，彻底解决产权主体不清问题，从而通过土地的自由流动和转让，实现土地资源的优化配置。但这一方案存在着巨大的政治风险，在具体实施过程中也可能因为分配不公而激发社会矛盾。即使能够平稳地推行，还可能由于土地资源的稀缺，农民更加惜售，结果阻碍土地集中，影响土地规模使用效益。
　　也有人主张，农村土地集体所有制有悖效率原则，只有实行国有化才能更好地明晰产权。他们建议，国家以法律形式宣布所有土地为国家所有，农民承包土地使用年限到期后由国家无偿收回。按照这种观点，实行土地国有化后，能够集中土地的所有权、经营权和管理权，实现统一管理，从而克服土地分散使用的弊端，促进土地的规模经营。国家通过对土地使用者统一征收地租而获得收益，并以此加大对农业的投入，对农村土地进行统一规划，合理安排企业建设和农村居民的居住，引导村镇建设有序进行。但从制度创新的可能性看，土地国有化面临成本过高而无法实施的困难，把农民土地收归国有，必须给予应有的补偿，国家很难承受这笔巨额费用。
  　笔者认为，土地私有化或国有化，都是较为激进的方式。比较可行的做法，是借鉴渐进式改革的成功经验，在维持现有土地集体所有制基本框架的前提下进行制度创新。首先可以在不涉及土地所有制这一敏感问题的前提下，把农民的宅基地使用权转化为可以有偿转让的产权形式，当农民选择小城镇就业或定居时，可以通过宅基地使用权获得相应的经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资金。
　　进一步的土地制度创新可以允许农村集体土地以股权等多种方式参与小城镇发展，保证农民能够分享土地农转非所带来的增值收益。在实践中，佛山市南海区面对大量企业家投资设厂的机遇，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，对所属土地进行统一规划，然后统一以土地或厂房出租给企业使用，集体经济组织和农民以股份制方式分享土地收益，形成了一种新模式。这种模式利用灵活的土地政策，通过保障建设用地吸引了投资，增强了地区竞争优势。同时，农民也利用土地参与了工业化进程，推动了土地的进一步升值和巨大的财富效应。
　　南海模式并没有改变土地集体所有权的性质，土地收益始终保留在集体内部，有效地避免了农民被屏蔽在工业化进程之外；同时，通过把农民的土地承包权变为可以永久享受的股票分红权，既保障了农民对土地的收益权，又加速了农民向二、三产业转移。

（作者系北京大学地方政府研究院院长）