作为一级基层政权，小城镇处在国家政权体系的末梢，权力小、责任大、能力弱。从　1998年起，以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇行政管理体制改革开始起步，但究竟应该如何继续推进，还存在许多争议。今年一号文件的突出亮点，就是强调推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇进行行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。
　　在各地的调研中，笔者发现，小城镇行政管理体制改革的障碍性因素很多，但最根本的是政府职能错位。作为一级政府，小城镇尽管工作在基层第一线，直接面对农民，担负着发展重任，但普遍缺乏独立的决策和行政权力。尤其是财政、工商、税务、公安等部门的垂直管理，小城镇的管理手段被严重弱化，造成“看得见的管不着、管得着的看不见”的两难处境。
　　分析其中的原因，主要是县（市）与小城镇的财政分成不合理，“一定三年、包死基数、超收分成、缺额不补”的办法束缚了小城镇的积极性。包死基数是指在财政收入基数以下的所有收入，对超过基数的财政收入才进行分成，小城镇因此希望基数越小越好。在决定基数和留成比重时，县（市）名义上会与小城镇协商，但也只能允许说明本镇的困难以获得体谅与照顾，并无独立的谈判权。
　　笔者认为，小城镇在维护农村稳定方面的作用，是县（市）政府无法替代的。中央政策应该更加贴近农民以避免基层失灵，在乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合包括县派机构在内的职能部门。从各地的情况看，乡镇政府之所以失灵，是因为没有足够的财力履行职能。因此，我认为必须规范政府间的财政转移支付制度，提高小城镇为农村发展提供社会公共品的能力。值得注意的是，今年的一号文件明确要求提高乡镇基本财力保障水平，强化乡镇政府社会管理和公共服务职能，完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策。
　　在落实今年一号文件的具体措施上，我认为首先要确立小城镇的法律地位，涉及地方自身发展的问题交由小城镇自己处理。包括提供教育、医疗、文化等社会服务；制定经济社会发展规划，修建公共设施；提供和维持道路、园林、交通设施、下水道工程等公共设施；扶植乡镇企业发展。其次，乡镇人大作为权力机关，应当成为乡镇决策的实体议决中心。只有提高人大威信，实行乡镇长直接选举才具有实质意义。这也符合《地方组织法》第九条第七款的规定，能够保证乡镇长及本届政府对人大负责。
　　在调研中，笔者还注意到这样一个现象，根据1984年设镇的一般标准，在0.2万~10万人口这一相差悬殊的数值区间内，全国共有近2万个建制镇。其中，有403个镇人口超过10万；有43个镇人口超过20万；有10个镇人口超过30万；有3个镇人口超过50万。尽管发达的小城镇已经具备很大的经济规模，有的甚至超过西部的一个省，但在管理机构设置和决策权限上却完全是一个镇级建制，无法配置相应的建设资金和管理人员。
　　针对这种情况，笔者认为，应按照今年一号文件的要求，结合小城镇发展的实际状况给予发展空间和管理职权，合理设置机构和配备人员编制。对于人口达到5万人以上，并进入良性发展状态的小城镇，可以直接设为县辖市，尽可能把同一经济区域的乡镇归并到同一行政区域。在这方面，福建省石狮镇改为石狮市就是一个成功的范例。

（作者系北京大学地方政府研究院院长）