拆迁条例应该怎样修改
    2009-12-14    作者:乔新生    来源:东方早报

    北京大学5位教授上书全国人大常委会,要求废除2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》,引起各界关注。他们的观点代表了学术界很多学者的心声。自从我国《物权法》颁布实施之后,法律与行政法规之间的矛盾经常被学者所诟病。北大学者以这种特殊的方式,表达学术界的意见,其勇气可嘉,行为堪称典范。
  我国《物权法》第42条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”。这项规定的初衷在于把政府征收拆迁行为限定在“法律”范围之内。可是,就在《物权法》实施前夕,全国人大常委会修改《城市房地产管理法》,规定城市房屋拆迁的“具体办法由国务院规定”。为了贯彻落实这一法律规范,国务院法制办等有关部门曾经起草城市房屋拆迁的行政法规。但由于立法者始终找不到国家利益、集体利益和个人利益之间的平衡点,所以,行政法规迟迟难以出台。
  笔者认为,破解难题的关键不在程序上,而在立法的视角和切入点。我国《物权法》规定了征收和拆迁两种行为,政府“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。在这一法律规范中,既规定了征收土地的行为,也规定了征收单位、个人的房屋及其他不动产的行为。可是,在现实生活中,行政机关并没有区别对待,而是把土地征收与房屋征收混淆在一起,结果导致居民的利益无法保障。根据法律的一般理论,土地的所有权归政府,政府可以征收土地的使用权;房屋所有权归单位或者个人,所以,政府出于保护公民财产权利的考虑,应当慎重使用征收条款。在现实生活中,只有“为了公共利益的需要”,政府才能征收单位、个人的房屋及其他不动产的。所以,只有明确公共利益的范围,才能有效地约束政府的征收行为。
  但遗憾的是,在学术界起草的有关法律文本中,对公共利益缺乏必要界定,甚至有学者认为,公共利益是个不确定的概念,政府可以行使自由裁量权。这样的逻辑思维方式把公民的财产权利置于危险境地,政府随时可以“公共利益的需要”为理由,征收单位或个人的房屋及其他不动产。在笔者看来,政府在征收单位、个人房屋及其他不动产时,必须有明确的“法律”规定,在规定不明确的情况下,政府只能征收土地使用权,而不能征收单位、个人的房屋及其他不动产。
  由此又会产生新问题。当政府征收土地使用权后,如何处分土地上的房屋及其他不动产呢?其实,处分土地上的房屋及其他不动产有两种方法:一是所有权转移,通过购买或赎买的方式,将单位或者个人的不动产购买过来,然后再进行处分;另一种则是直接向所有权人支付价款,然后进行拆迁。国务院制定的行政法规,须在明确征收与拆迁概念的基础上,对拆迁主体作出明确的规定。
  如果政府“为了公共利益的需要”,必须拆迁居民的房屋,那么,政府必须首先办理土地使用权征收手续,向土地使用权人支付土地使用权补偿金。如果政府征收房屋所有权之后,没有改变其用途,那么,还应该向房屋所有权人支付购买房屋的所有权价款。如果政府征收房屋之后进行拆迁,那么,必须向房屋所有权人支付房屋所有权的价款以及拆迁安置补偿费用。无论政府是否保留房屋,都必须有明确的“法律”依据,在没有明确法律依据的情况下,政府既不能征收居民的房屋,也不能强制拆迁。
  现在,房屋拆迁的频率越来越快,拆迁所引发的社会矛盾越来越突出。今后政府应当减少房屋征收行为,不再强制拆除居民的房屋。如果城市规划修改,必须重新开发,那么,政府应当将城市规划修改方案张榜公布,接受社会各界的评判。城市规划方案经法定程序批准之后,政府应当面向海内外招标投标,并且向开发商说明土地的用途以及地上建筑物的详细情况。开发商在投标的过程中,应当考虑到处分地上建筑物的成本。如果开发商愿意以购买的方式,购买居民的房屋,那么,拆迁问题自然解决;如果开发商愿意以补偿的方式,向居民支付有关价款,那么,双方应当平等协商一致,签订拆迁协议。政府既不能参与谈判,更不能制定拆迁补偿的标准,而应该随行就市,让房屋所有权人自行做出判断。
  总而言之,应当把房屋拆迁行为看作是一个民事行为,不应该在城市房屋拆迁管理条例中规定拆迁补偿的标准,因为那样就意味着把被拆迁人讨价还价的主动权拱手让给了拆迁人,被拆迁人无法从房屋价格上涨中获取任何收益。只要改变立法观念,调整立法思路,就一定能制定出人民满意的行政法规。

(作者系中南财经政法大学教授)

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