2008年1月31日，中国邮政储蓄银行江油市支行工作人员(左)给市民任辉发放7万元的小额贷款。当日，中国邮政储蓄银行四川省分行正式启动小额贷款业务试点。这是继邮政储蓄存单质押贷款之后，中国邮政储蓄为广大小企业主和农户开辟的一个新的贷款渠道，2008年在四川全省推广。新华社记者  叶建平  摄

    以小企业、个体工商户和农户为主体的草根经济融资难是我国经济发展的热点和难点问题，始终没有得到根本解决。其主要原因是我国现行金融体系结构失衡，难以适应千千万万小企业、微企业、个体工商户和农户这类“草根经济体”的融资需求。必须建设发展与之相适应的“草根金融体系”，促进草根经济发展和城乡就业。

    “融资难”主要是草根经济体融资难

    我国生产主体众多，层次分明。目前，全国共有970万户企业，2900万个体工商户和2亿生产性农户。按《中小企业标准暂行规定》划分，970万户企业中，大型企业数千户，中型企业数万户，其余均为小型企业。不同层次生产主体的融资特征差异显著，融资状况极不均衡。
    目前，我国大型企业融资供过于求，中型企业融资供不应求，而由数百万小型企业、数百万微型企业、数千万个体工商户和数亿农户构成的“草根经济体”融资严重不足。草根经济体广泛存在于区县、街镇、社区、乡村，具有投资少、机制活、见效快、代谢能力强等特点。他们是社会经济中最具活力的部分，数量约占全部生产主体的99%左右，创造了60%以上的GDP和80%以上的就业岗位，却得不到相应的融资服务。说融资难，主要是“草根经济体融资难”。
    现行以大银行为主体，以服务大型企业为目标，基于正规财务报表和充分抵质押物运作的金融体系，难以适应草根经济体的特点和草根经济的发展需求。
    长期以来，我国缺少适用于小、微型经济体的分类和统计办法，也障碍了人们的认识，延迟了问题的解决。

    国内外均有草根金融的成功实践

    草根经济体数量多、规模小、分布散，其融资需求笔数多、额度小、期限短、需求急，且普遍缺少抵质押物和规范财务报表。与之相适应的草根金融体系，必须根植于民间、服务于民间，其机构贴近草根，监管渗入基层，产品不苛求抵质押和财务报表，而注重信用与现金流，市场化运作，操作简便，并能实现商业可持续。
    目前，国际上有四种较成熟的草根金融模式：
    一是农户(及小商户)小组联保模式，适用于农村地区，以孟加拉的乡村银行和印尼人民银行为代表。该模式以小组为单位发放无抵押、短期的微贷款，小组成员共同选择项目、共同监督项目实施和贷款用途、共同承担还贷责任，并在小组基础上成立关联体中心，作为贷款交易和技术培训的平台。
    二是个体贷款模式，适用于城市和部分农村，以欧洲复兴开发银行(ERBD)为代表。该模式强调信贷员对借款人经营状况和家庭状况的现场调查，通过独特的信息搜集技术、现金流测评技术、贷款决策技术和严格的贷款责任制度，实现快速高效地发放无抵押信用贷款。
    三是打分卡模式，适用于发达地区，以美国富国银行为代表。该模式基于良好的社会征信体系和社会信用记录设计出的适用于微小企业、个人贷款信用评分模型，申贷业务通过网络运作，多数微贷款决策由计算机自动做出，少数由信贷员参照电脑判断后复核做出。
    四是民间借贷模式，主要包括民间借款、民间集资、地下钱庄、合会等形式，是正规金融的有益补充。在某些国家和地区受到法律保护，比如香港和南非。
    国内也有较成功的草根金融案例：
    (1)中国扶贫基金会从1996年开始采用小组联保模式在农村贫困地区开展小额扶贫贷款业务。目前已覆盖11个省的26个贫困县，累计向13万多农户发放小额贷款近3亿元，50多万贫困人口直接从中受益，大于1天的风险贷款率仅为0.87%。
    (2)邮储银行引入印尼人民银行“小商户联保”的模式，开展中小企业、微小企业和农户贷款业务。2007年推出面向微小企业和农户的小额贷款业务，2008年，又推出面向中小企业的个人商务贷款业务。
    (3)国家开发银行2005年引入欧洲复兴开发银行的个人贷款模式，采取“资金+技术”和“批发+零售”的方式先后与包头、台州等12个地区的城市商业银行和农村合作银行合作开展微贷款业务，累计发放微贷款6万笔，金额46亿元，平均贷款额度为7.6万元，不良贷款率为0.2%。
    (4)人民银行和银监会推动的各类新型金融机构正积极探索草根金融实践。自2005年人民银行开展小额贷款公司试点起，截至2008年末，全国共19个省(区市)筹建497家小额贷款公司，其中246家开始运营，贷款余额达85.7亿元，累计发放174.1亿元。银监会2006年开始村镇银行、资金互助社和贷款公司三类新型农村金融机构的建设探索。
    (5)农村合作金融机构(包括农信社、农商行、农村合作银行)多年来坚持在农村地区提供三农贷款。2009年3月末，其涉农贷款余额为2.7万亿，占银行业金融机构涉农贷款的35%，主要模式为“公司+担保+农户”；农户贷款余额为1.5万亿元，占银行业金融机构农业贷款的88%，主要模式为“第三方信用保证+农户”和“小组联保”。
    此外，以浙江温州为代表的民间融资规模已达万亿，它们广泛存在于邻里乡间，以其贴近客户、方便灵活的特点，在正规金融之外，为广大草根经济体提供了资金支持。
    国际经验表明：国外已有成熟的草根金融技术、业务模式和组织机构。国内实践说明：草根金融市场空间巨大，前景广阔。国内草根金融机构只要充分借鉴国际经验，合理设计产品，选择合适的发展模式，就能较好控制风险，实现商业可持续发展。

    建设草根金融体系的基本理念

    要解决中国草根经济融资难问题，仅靠一些浅层的单项的措施是难以奏效的，必须从体系上构思、设计、规划、建设一个机构众多、规模较大、产品多样、服务便利、运行高效、监管多层的新型“草根金融体系”。其基本理念可以概括为“三分两化”：
    1、金融机构分大小。
    应按照“大银行对大企业，中银行对中企业，小银行对小企业，微机构对微企业和个人”的思路，建立大、中、小、微不同层次的金融机构，为不同层面、不同规模、不同需求的客户提供融资服务。国家层面的大银行应主要服务于全国性的基础产业、公共基础设施、国际经贸合作和大型企业；省市层面的股份制商业银行、城市商业银行，主要服务于地区性基础产业公共基础设施服务和中型企业；而在区县街镇社区层面，应建立数量众多的小型、微型金融机构，服务于小型、微型企业、个体工商户和农户。
    2、金融产品分类型。
    客户在不同发展阶段其信用类型、财务报表、抵质押品状况各不相同，应依据其不同成长阶段的需求及自身特点来设计金融产品和业务流程。要扩大抵质押担保方式，普及无抵押、无担保的信用融资产品，增加适合中小企业的基金、债券、股票等直接融资产品。
    3、金融监管分层次。
    我国疆域广大，生产主体众多，其规模、特征、活动范围差异明显，政府行政管理的层次性很强。因此金融服务体系和相应的监管体系也应合理区分层次，划分范围，界定职责，分工合作。
    4、金融服务专业化。
    中、小、微型金融业务要坚持专业化的发展方向，必须有独立的机构和部门，专业的队伍，独特的业务流程和考核激励机制。
    5、辅助支持社会化。
    包括资金支持、IT系统、基础数据库、专家咨询、人员培训、征信体系建设等要实现社会化，有专门机构和专业人员提供服务。

    中国草根金融体系的设计框架

    要解决中国草根经济融资难问题，可以按建设草根金融体系的目标和理念，将新型“草根金融体系”的框架设计概括为“三大支柱，两项支持”：

    (一)以数量众多的草根金融机构为第一支柱

    根据“金融机构分大小”的理念，应建立数量众多的草根金融机构，为草根经济体提供金融服务。应鼓励大型国有和股份制银行设立中小企业金融服务专营机构；发展中型银行，鼓励其设立分支，跨区域经营小、微型金融业务；鼓励农商行、农合行、农信社和邮储银行坚持草根服务方向；在农村地区大力发展小额贷款公司、村镇银行、贷款公司、资金互助社等新型农村金融机构，在城市地区发展社区银行和小额贷款公司等小微型金融银行。
    经过多年努力，逐步实现国家与省级层面有数十家大型金融机构，市级层面有数百家中型金融机构，区县级有数千家小型机构，而街道、社区、乡镇有比较普及的、以“只贷不存”类型为主的上万家小、微型金融机构。
    新设的小型、微型金融机构应深深植根于基层，不追求“升级”，成为“永远长不高”的小银行、小公司。具体操作上，应认真吸取上世纪80年代农村基金会发展失控，90年代地方乱办中小金融机构，出现“三金”、“三乱”严重问题，影响社会稳定的教训。对新办的各类金融机构要重点把住“吸储”关，严格审核资质并纳入监管，使之经营合法化规范化，实现风险可控下的可持续发展。

    (二)以创新多样的草根金融产品为第二支柱

    应根据“金融产品分类型”理念，依照客户成长阶段、信用特征、财务规范程度和抵质押物状况设计和发展多样性的金融产品。首先，金融机构不应拘泥于正规财务报表来识别客户，应积极发现和利用“三品三表”等非正规财务信息。其次，应研究拓宽抵质押与担保的种类与范围，如：存货质押、仓单质押、应收账款质押、知识产权质押、股权质押等。再次，应大力推广个人和微企业的联保贷款和无抵押无担保的小、微型信用贷款。
    应完善中小板，加快创业板市场建设，推广中小企业短期融资券和集合债，扩大中小企业直接融资规模。

    (三)以专业配套的草根金融服务为第三支柱

    草根金融机构具有数量多、规模小、实力弱等特点，不能走“小而全”的道路，而应走“小而专”、“小而精”的道路，需要有专业的机构为其提供批发供资、辅助担保、技术培训、IT系统支持和征信等服务，主要包括：
    1、专业批发供资体系。
    可参照德国复兴开发银行的模式，在国家层面设立专门的供应资金机构，为小、微型金融机构提供融资服务，特别是为“只贷不存”的小额贷款公司批发供应资金。专门供资机构的设立，在满足“只贷不存”防范风险的前提下，可以解决小微型机构的资金来源问题，使其能实现规模经营以获取资本利润。同时，该机构还可受政府委托，对接受批发供资的小微金融机构实行监管，这样就能解决“服务草根，要有众多小机构”与“机构众多难以监管”的矛盾。
    2、担保增信体系。
    可参考美国中小企业局的经验，建立国家层面的中小企业再担保公司，为各地中小企业担保公司提供再担保。建立省级层面骨干性的中小企业担保公司，成立全国性担保协会，促进行业管理。
    3、咨询培训体系。
    建议成立国家和地方层面的专业技术咨询公司和培训基地，为草根金融业务发展提供人员保障。
    4、IT支持体系。
    可由地方金融监管部门或批发供资机构牵头建设适用于草根金融的IT系统和规范标准的数据库，低价甚至免费为数量众多的小微型金融机构提供服务。
    5、企业和个人征信体系。
    补充工商、税务、海关、司法等部门信息进入企业和个人征信系统；加大对相关信息的分类调查和统计工作。

    (四)以分权、灵活、差异的金融监管为第一支持

    应按照“监管分层、责任明确、权限下放、降低准入、控制风险”的原则对草根金融进行监管，同时完善相应的法律法规。
    监管分层：中央监管大型国有银行和全国性商业银行、地方监管中小型和区域性金融机构。责任明确：中央金融监管由“一行三会”负责，地方金融监管由地方政府金融办、工商局或指定的其他机构负责。权限下放：中央政府制定中小金融监管法规；地方政府制定监管细则并组织实施，可委托批发供资机构代理执行部分中小金融监管职能。降低准入：放松县域和农村地区金融准入门槛，鼓励新设新型小微型金融机构，中型机构跨区域经营，鼓励竞争。控制风险：应认真吸取上世纪80-90年代农村基金会发展失控、90年代地方乱办中小金融机构出现“三金”、“三乱”严重问题的教训，对草根金融机构重点把住“吸储”和“监管”两关。
    此外，建议将现行的《中小企业促进法》和《乡镇企业法》修改合并为《小企业法》；修改《个体工商户条例》；修改完善《商业银行法》和《贷款通则》；加快《放贷人条例》及相关有利于草根金融发展的法律法规的制定。

    (五)以细分、适度、优惠的财税金融政策为第二支持

    1、改进完善草根经济和草根金融统计。
    首先，应规范实体经济统计口径，将现行国家四部委发文中的“大、中、小”型企业标准与统计局常用的“规模上(下)、限额上(下)”的划分衔接对应起来。其次，应细分实体经济统计口径。按现行规定，中小企业占企业总数比重高达99%，统计上过于笼统，建议细分“中小企业”为“中企业”、“小企业”、“微企业”。再次，应以实体经济统计标准为基础，规范和完善金融、税收、工商等部门及工业、商业产业行业有关中小企业的统计工作。同时细分金融产品为中型贷款、小型贷款、微型贷款、农户及个人经营贷款，并延伸到投资和保险市场。以此形成较完整的草根经济和草根金融统计制度。
    2、对草根金融机构和草根金融业务实行税收优惠。
    对于目前中小企业贷款和农村金融方面的优惠政策，要继续用好；同时审慎研究新的优惠政策，按照先易后难、由小到大、由少到多的思路推广。可以对在区县街镇层次从事小微金融业务的机构减征营业税；对所有金融机构经营一定额度以下(5万或10万)的农户贷款业务减征营业税和所得税，并给予税前拨备优惠政策；逐步对金融机构开展的中小金融业务单独核算，实行梯次性的税收减免政策。
    3、建立草根金融的补贴和风险补偿机制，对小微型金融机构、担保公司和中小企业进行补贴。
    4、实行差异化的信贷政策，单独确定并确保小微金融机构的信贷规模和大中机构的中小信贷规模；制定适应中小金融的资产质量分类办法；适度放宽中小贷款的核销政策。

    建议设立“中小企业和中小金融发展小组”

    创建发展中国草根金融体系是体制性和制度性的改革，也是战略性和系统性的工作，需要加强领导、明确目标、统筹规划、制定政策、落实措施、长期推动。
    建议成立由国务院领导为组长，工信部、人民银行、银监会、财政部、统计局、工商总局等部门共同参与的“中小企业和中小金融发展领导小组”。完善相关法律法规体系，制定相关产业、财政和金融政策，改进配套服务，促进中小企业技术进步和结构调整，为中小企业创造良好的发展环境，引导其走上良性发展道路。具体部门分工如下：
    工信部：制定中小企业发展政策、进行日常信息采集和行业统计工作，完善《中小企业促进法》等有关中小企业的法律法规，促进企业技术更新和产品升级，提升产品和企业竞争力，加强产业链分工和组织行业管理。
    人民银行：加强中小企业的账户管理；完善结算支付服务；健全和完善人行征信系统；加强金融立法工作，修改《商业银行法》和《贷款通则》，尽快出台《放贷人条例》；加强中小金融、民间金融的统计调查工作；加强对小额贷款公司等新型农村金融机构的研究；加强对中小金融机构的监管。
    银监会：会同证监会、保监会，对草根金融的监管负总责，研究制定相关法律法规，并推动实施。具体负责中小型金融机构及其基层网点的设立审批、运营监管工作；加强对中小企业贷款、新型农村金融机构等领域的研究；建立健全中小金融统计和监管体系，制定差异化的统计指标和监管办法；指导监督地方政府的金融监管部门的日常监管工作。
    财政部：建立扶持中小企业发展的专项基金；安排支持中小企业技术改造的专项资金；完善中小企业担保体系，建立中小企业再担保体系；研究扶持中小企业和中小金融发展的财税政策
    统计局：加强改进中小企业、中小金融的统计检测工作；细分中小企业统计口径；为相关部门提供决策信息。
    工商局：完善支持中小企业发展的政策；改进对中小企业的服务；为新型中小金融机构的设立发展提供便利条件；配合有关部门对中小企业和非银行中小金融机构进行监督。
    此外，地方政府应参照中央政府，建立以地方金融办或工商局牵头的地方的“中小企业和中小金融发展小组”。该小组在中央政府的引导、授权和监督下，为当地中小企业提供各项支持，并承担当地小微型金融机构的综合管理工作。

作者介绍

    刘克崮，政协第十一届全国委员会委员、经济委员会委员，国家开发银行顾问。发表论文和研究报告近百篇，主编出版《城市交通问题》、《税利分流》、《中国税收制度》、《转轨时期财政货币政策的协调与配合》等著作8部，出版个人理论专著《中国经济发展中的财政货币政策》、个人文集《中国经济改革与发展的思考》，与贾康主编出版《中国财税改革三十年——亲历与回顾》。兼任中国人民大学教授，东北财经大学教授、博士生导师，财政部财政科学研究所博士生导师，中国中小企业协会副会长，中国国际经济交流中心学术委员会主任。