土地普查数据作假的忧思
    2009-08-19    刘洪波    来源:南方都市报
  《第一财经日报》8月18日报道,第二次全国土地调查已进入最后阶段,国土资源部近日再次下发通知,推出一些关键性政策,促成地方政府“放心大胆如实上报调查数据”。
  用两年半的时间,进行一项国家基本数据普查,决心不可谓不大。但两年过去了,调查仍处在无法确信数据真实的状况之中,实在是让人忧心,现在才出台让地方政府如实上报数据的关键性政策,是否已经太晚?
  但这个通知中,最让人哑然的是“增地不增任务、减地不减责任”。具体来说,就是为了换取如实上报,普查中确认耕地增加或减少的省份,不调整由《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》确定的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标。也就是说,上报数据不会改变已有的用地规划。
  这是对已有的土地上报数据所产生结果的一种合法性确认。原有的土地上报数据,存在虚报和瞒报的情况。例如有的地方政府对自己有利的就多报,对自己不利的就少报,甚至出现为多获得基本农田补贴,基本农田面积超过当地耕地总面积的笑话;不少地方又像私建了土地“小金库”一样,虚报数据,以获得开发利益。
  本来,这些虚报和瞒报的情况应该受到查处,但实际情况是,在存在诸多不实的数据上,国家已制定了土地利用规划。现在,为了获得实际数据,国土资源部不能不承诺如实报数,不会改变土地利用规划的用地指标。想必,这也意味着为了获得一个属实的数据,此前的虚报和瞒报行为将不会受到追惩,否则“思想负担”仍将不能卸下。
  就这样,为了普查中的关键性政策获得如实的数据,不仅将承认此前虚报瞒报的结果,而且将宽纵此次的虚报瞒报行为,使此前已经发生的违法用地行为既不被纠正,也不受追究。为着一个客观的数据,需要出台一个赦免违法行为的政策,此代价,实在不小。
  从这种无奈的政策,可以看到治理的困局。国土资源管理需要切实的数据,而如实的数据需要宽纵违法行为。如果不宽纵此前的违法行为,那么切实的数据将没有希望获取。对违法行为“下不为例”式的合法性追认,使得法律本身的严肃性被损害了。
  事情并不到此为止。宽纵此前违法行为,是否足以达到获得属实数据的效果,仍然是一个问题。普查数据是制定土地规划的依据,哪怕宽纵以往,不改变此前的规划,上报数据仍会影响到今后的土地规划制定,所以地方政府是否会如实报告数据,仍然不可预期。因为继续不如实申报,不仅可能带来未来的利益,而且将会使此前的违法行为貌似不曾发生,不如实申报可能有多重利好。更重要的是,哪怕是以政策反对法律法规,追授违法行为的合法性,也不能让人拥有获得真实数据的信心。
  我们知道,数据作假已经引发普遍质疑,不只是国土普查必须出台这样一个政策,统计公报更会在发布之前对各种数据套用消除虚报的修正公式。在一个高度强调集中的行政体制之内,决策正滑向不能得到真实情况支撑的陷阱,而行政体制仍在勉力而行,以求通过一些未必正当的政策来获得实情,效果却将继续令人不敢保证。
  作假的存在,固然有地方利益,有官员利益等。然而,作假问题难于克服的,除了治理结构上的有意剥除地方考虑的倾向,也与治理结构高度依赖权力自身的上下管理有关,因而缺乏社会对权力的规制,导致权力高度集中。
  然而,治理结构面临如此困境,我未闻有何种改进的思考,而批评者仍在迷信权力集中的用途,好像权力的以上凌下更严厉一些,“垂直管理”更多一些,也就是下级权能缩小一些,情况就会好起来,而在我看来,通过下级扩权和社会开放之路,应能收到更好效果。(作者系长江日报评论员)
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