一个多月前，美国政府公布了金融监管改革方案，改革重点主要是强化集中监管、扩大监管范围和内容，以避免再次发生系统性的金融危机。这项将于下个月启动的该国金融体系数十年来最大的监管改革，引发了银行、监管者以及政策制定者对此项改革展开了疯狂的游说活动。不过，依笔者之见，亡羊补牢，为时未晚，美国确需改革其金融监管体系。

　　“羊”在成长而监管之“牢”却渐趋陈旧

　　在经过20世纪30年代的大危机之后，人们对自由竞争的金融市场的优点产生了怀疑，认为金融体系具有内在的不稳定性。为了保障金融改革措施的实施，当时的美国政府颁布了一系列对银行体制改革的法令，旨在构建一个新的银行制度。而其中最有代表意义的是1933年6月16日通过的《格拉斯-斯蒂格尔法》，逐步形成了“双线多头”的金融分业经营与监管制度。尽管分业经营割裂了金融业内部的联系，改变了金融业自然发展的轨迹，然而其防范风险的功效尚可。分业经营切断了银行与证券市场的联系，成为防范经济危机再次发生的一道防火墙，美国银行业出现了相对平稳时期。
　　为了顺应国际金融产业日益融合的趋势，提高本国金融业的国际竞争力，从20世纪80年代初，美国就开始了金融管制放松的进程，其金融机构逐步拓宽经营范围，打通了银行、证券和保险之间的“防火墙”。1999年11月，美国参众两院通过的《1999年金融服务现代化法案》，从法律上消除了银行、证券、保险各个金融机构在业务范围上的边界，允许商业银行以金融控股公司形式从事包括证券和保险业务在内的全面金融服务，实行混业经营。《1999年金融服务现代化法案》从金融机构的稳健经营、投资者的保护、公平竞争等目的出发，制定了多项监管规则，形成一种介于分业监管和统一监管之间的新的监管模式，即“伞形监管模式”。在这种模式下，金融控股公司的各子公司根据业务的不同接受不同行业监管机构的监管，而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者，负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性、风险管理的内控措施以及集团风险对存款子公司潜在影响等。另外，美国的州政府在银行业、保险业和证券业方面也具有一定的监管权限，尤其是对保险机构享有全面的监管权。
　　不过，这种“伞形监管模式”，并没有根本改变“双线多头”的金融分业经营与监管格局。然而，自20世纪90年代初以来，美国金融机构创新步伐加快，主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部，大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品，而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混合体。时值今日，金融创新的发展，使得无论风险管理手段多么完善的金融机构，都难以避免因为机构内部原因或市场外部的变化而遭受风险事件的影响，这是由现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度、高不对称性的特性所决定的，现代金融体系内的风险产生和传递呈现出了新的特征。然而，10年过去了，美国金融监管貌似涵盖了对金融机构方方面面的监管，但是，在结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源的情况下，却没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和海外运作负有监管责任。此次以次贷危机为导火索的金融危机，使得美国金融监管中的问题层层暴露，金融监管机构在履行监管职责的过程中充满挑战。

　　美国政府决意改革金融监管体系

　　2008年3月31日，美国财政部长亨利·保尔森向美国国会提交了一项金融改革方案——《金融监管体系现代化蓝图》，其长期目标就是希望设立美国三大金融监管体。美联储担任“市场稳定监管者”角色，确保金融市场的稳定；成立“金融诚信监管者”，负责银行业的监管；成立“商业行为监管者”，负责规范商业活动并保护消费者利益。但由于《蓝图》推出之时恰逢次贷危机开始逐步扩大并演化成金融危机，所以，难以自拔的美国金融业使得美国政府很难按照《蓝图》的设计进行改革。
　　兴许，奥巴马政府认为目前美国金融监管体系改革的时机已经成熟，所以，3月底，美国财政部长公布了金融监管改革方案。改革重点主要是强化集中监管、扩大监管范围和内容，以避免再次发生系统性的金融危机。根据盖特纳披露的改革内容，政府计划改变过去美国金融体系中银行、保险、证券交易和商品期货交易等领域多头监管，顾此失彼的状况，将职能归聚于一个强大的“单一机构”，把大型金融机构、重要的支付和清算系统等都置于其监管之下，以保证任何金融机构破产等事件不会威胁整个金融体系。
　　整体来看，盖特纳方案和保尔森方案大致相同，但也有一些独到之处。可以说，这一方案的监管力度，直追美国上世纪30年代大萧条时期的《格拉斯-斯蒂格尔法》。该方案下月就要进入听证程序，看来，美国政府决意改革金融监管体系的决心是异常的坚定。由于国际金融危机影响深远，对美国经济冲击严重，政府加强监管的意图明显。但受新改革方案影响的行业难免抱怨，这也是没办法的事，改革就不可避免会触及一部分行业或个人的利益。

　　美国金融监管体系改革的战略思路

　　笔者认为，目前美国政府推动的金融监管体系改革的方向和制度框架无可非议，但要适应新时代的需要，其改革的战略思路仍需要转变。
　　首先，从规则导向监管向目标导向监管转变。在监管方式和理念上，实行规则导向还是目标导向是重要的问题，这也反映了在维护金融稳定和促进金融创新之间如何权衡的问题。美国金融监管体系改革，应当顺应现代金融发展的潮流，强调灵活的目标导向监管，才能够更好、更有效应对金融发展中出现的各种新问题，才能够实现构建最优金融监管架构的目标，并协调好金融市场稳定监管、审慎金融监管和商业行为监管三个支柱之间的关系，大大提高监管的有效性。
　　其次，从机构导向监管向业务导向监管转变。改革应当确定逐步实现从分机构、分业监管向综合、跨业监管的转变，这是符合金融发展潮流的。要使美联储成为金融稳定的中坚，美联储的监管权力从商业银行扩展到投资银行及对冲基金等，提升其防范金融系统风险的能力，并使其成为整个金融体系的稳定器。
　　再次，从监管局部性风险向监管系统性风险转变。要最大限度地防止金融风险的跨市场传导和扩散，客观上要求金融监管体系必须做到金融风险的全覆盖，不能在金融产品和服务的生产和创新链条上留下金融监管空白。这主要表现在大型对冲基金、私募股权投资基金和风险投资基金等机构以及包括信用违约互换(CDS)等在内的金融衍生产品交易也将被纳入监管。而要做到这一点，必须赋予相关机构对金融市场稳定的职责，使其能够有效监测金融市场的局部风险和系统性风险。
　　另外，从着眼美国的金融监管向放眼全球监管转变。由于美国金融机构多为大型国际化金融机构，分支机构遍布全球，所以，美国金融监管改革方案就不能仅着眼于本国，应在积极推动国际社会制定更高的全球性金融监管标准的同时，还要确保美国将实行改革的全球化的监管标准与全球金融监管标准相一致，只有这样，才能做到内外统一，监管相长。

(作者单位：中国人民银行郑州培训学院)