国家财政部近日公布了《2009年4月份上半月部分省区市政府债券发行计划表》,4月份上半月全国计划发行284亿元地方债。财政部指出,2000亿元地方政府债券将主要集中在第二季度和第三季度发行。
众所周知,在扩大内需凸显地方政府财力紧迫时,中央财政代发成为一种过渡性的尝试。当然,在当前的制度安排下,中央承担了代为兑付的“连带责任”,使这些地方债具有“准国债”特征。长远来看,最终应该在能合理控制风险的情况下,允许特定地方政府自己发行真正的“市政债券”,这不仅是当前增加地方政府财力、保障扩大内需的要求,而且也是我国财税体制发展的必然趋势。
推进市政债券改革是基于以下几方面考虑的。首先,发行市政债券是促使一些地方政府隐性债务得以显性化的需要。就中国的地方政府债务来看,主要包括直接债务和或有债务两种类型。其中,直接债务主要有:中央政府债务转化为地方政府债务、中央财政对地方财政的项目贷款、地方政府间借款、地方政府的各种应付项目。而或有债务则主要包括:一些地方政府担保债务（包括外债）、地方国有企业债务、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等,这些或有债务都会在出现清偿危机时对一些地方政府造成资产损失。在实践中,市政债券可以为地方政府的隐形负债和或有负债的风险显性化提供重要的机制。
其次,发行市政债券也可以从根本上扭转“土地财政”、稳定房地产市场。简单地说,“土地财政”一直为人所诟病,要真正改变这一模式,就要为地方政府寻找可持续的财源。除了要加快税制改革、推进财产税改革、赋予地方政府更多的税收权限、建立以不动产税收支撑的地方财政机制之外,也应该允许通过发行市政债券来解决其资金缺口问题。
另外,发行市政债券还有深远的财政管理意义,有利于减轻中央财政的负担,清晰界定中央与地方的事权、财权关系。我国政府间分级财政的模式正在逐步形成。目前很多地方的基础设施建设是通过国债再转贷来完成的,即中央政府发行国债再转贷给地方,用于地方的基础设施建设,其实质是中央代地方发行债券。这笔钱是列入中央财政的,由中央财政来偿付,地方政府只是无偿使用。如果改变一下做法,直接由地方政府来发债,列入地方预算,地方财政来还钱,刺激经济增长的效果是一样的,但减轻了中央财政的负担,实现了中央信用与地方信用的梯度开发。同时,债券市场的公开、公正与公平特点和信息披露机制,也有利于增强地方财政收支行为的透明度,加强对地方政府的监督。
当然,最终允许地方政府直接发行市政债券,还需要有系统的改革思路,以防止债务失控的风险。首先应该选择特定地方进行试点,由点到面进行。比如发行债券的地方政府应具备一些基本条件,如:本地国民经济的发展水平比较高;地方政府项目投资的收益率达到一定水平;地方政府具有较强的管理经济的综合能力等。另外,还应该尽快完善与市政债券发行相配套的政策。例如,对发行方式、交易方式、担保机制、税收优惠政策、参与主体限制等方面的政策规定。还要注意的是,应该尽快推动市政债券评级机构和评级模式的发展。应当考虑首先针对各地方政府“准市政债券”进行评级,为将来条件成熟时发行严格意义的市政债券创造一定的基础。 |
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