“透明”有多难

　　编者按：十七大报告特别强调，要建设公共服务型政府，必须深化预算制度改革，并加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。
　　如何将十七大精神落到实处，使国家财政预算做到阳光透明，以及怎样加强财政资金的预算管理？种种问题都有待深入研究与探讨。

预算管理三弊端亟待解决

　　长期以来，大量财政支出没有纳入财政预算，预算外资金成为了监督盲区，导致财政资金被“黑洞”大量吞噬。
　　对于当前财政预算管理中的问题，中央党校研究室副主任周天勇表示：首先，政府各种收入没有完全纳入预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外。比如2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿，占当年GDP的32%。而纳入预算的只有39000亿，近28000亿的收入没有纳入预算内管理。也就是说，这笔巨额资金花到哪里了，没有提交各级人大审议、批准和监督。
　　其次，财政预算科目不合理，支出事项不具体，程序和过程不透明。一是，体现公共服务特点的教育、卫生、社保、环境保护等等支出科目，从一些地方财政的情况看，要么设置不合理，要么没有具体的项目和部门预算，要么实际实行粗糙的基数预算。二是，对于各种行政公务活动，政府办公设施的建设，财政上没有科学的定员、办公、建造等财政消耗标准，不能严格地按照各种标准来限制行政公务支出和各种楼堂馆所建设的预算，行政公务支出和办公设施等建设支出支出实际上超过政府总收入的1/3以上。三是，预算编制过程，特别是对地方转移支付的经费，包括中央各部门掌握的一些专项经费向地方的下拨，其程序和过程极不透明，随意性很大，形成各地方政府“进京跑部钱进”的不正常局面。
　　再次，《预算法》形同虚设，预算执行不严肃，预算从编制到执行基本上没有监督，而且各级预算也失去了监督行政公务浪费、防止建造豪华办公设施和培训中心、控制行政事业机构和人员膨胀的功能。一般预算执行在年度的1月1日开始，但是预算的审批往往在2月到3月之间，预算还没有通过人大审议和批准，已经执行了一个季度；而且，预算方案是专业性很强的文件，绝大多数人大代表并不从事财政预算专业工作，对预算文件看不懂，读不明，提不出问题来。而在预算执行过程中，不经过人大审批，随意调整预算，也是常事。

财政预算应该让人民来监督

　　审计结果将一个个触目惊心的问题公之于众。对于如何解决这些问题，不少专家认为，除了加强监督和问责外，更要让财政预算阳光透明。
　　公开透明是公共财政的本质要求。在公共财政下，政府的所有开支都要由预算公共资金统一安排，向社会公布。这样做的原因很简单，政府财政来源于纳税人的交税，纳税人有权知道钱花到了什么地方，花得是否合理。
　　中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑认为，政府应把预算公开，让人民来监督。现在人大会议不把审议预算作为重要议程，预算也不公开，所以很难受到人民的监督。批准审查预算是人民代表大会最重要的职能，所以说让预算的审查成为人代会的核心议题，才能推动人代会由“虚”变“实”。
　　人大会议要审预算是应有之义，公开预算更是必要。至少有5个理由：纳税人有权知道政府的预算；预算公开是民主政府的应有之义；公开预算是法治政府所必需；公开预算是反腐败的治本之策；公开预算可以提高纳税人的积极性，增强公民的权利意识和主人翁责任感。而现在的问题是，我们普通公民根本没有途径可以去查看政府预算，因为目前国家预算还是国家机密。
　　我们最终的目标是建立起公共财政制度，这是现代民主政府一项最基本的制度，所谓公共财政制度就是举众人之柴，办公共事务。这是每一个政府最基本的职能。政府为公共提供服务也需要取之有道，用之有道。什么叫取之有道，用之有道？就是政府所有的“取”和“用”都必须经过人民的同意，更不要说应该让人民知道，人民应该参与预算的制定，并且让预算受到人民的监督。

建设人民监督的财政体制

　　对于如何使预算更加阳光透明，周天勇认为，需要改革财政体制，从政府主导支出型转向人民通过人大决定和监督支出型。只有这样，才能形成一个人民当家作主的财政，才能使财政成为发展利益人民共享的公共服务型的财政。
　　周天勇表示，有这样几个方面的制度改革和设计，可以使财政预算真正处在人民的监督之下。其一，依照行政许可法，对目前政府各行政机构和行政性事业机构收费和罚款项目进行彻底的清理；配套对工商、质监、城管、医药食品监督、交通运输管理、卫生防疫等等行政和执法部门的经费逐步由收支两条线、超收奖励和罚款分成体制，改革为全额财政拨款；今后凡是政府、政府各部门和行政事业性机构收费和罚款项目，都需要公示、听证，再经过人大的审议批准。
　　其二，废除各级政府，包括政府各部门和一些行政性事业单位收入所谓的预算外管理制度，所有的政府性收入都应当纳入预算进行管理，所有的政府性支出都应当通过财政部门进行。
　　其三，形成财政预算监督的制度性程序。在人大组织各部门、各地区和专家学者等专门就预算草案进行辩论，甚至安排一些重大项目和内容的质询和听证，然后在人民代表大会上表决批准；预算一旦由人大通过，是不能随意更改的法律，如需调整，需要通过法定的人大审议、辩论和批准的程序和过程。
　　其四，预算是花纳税人的钱，政府是怎么花的，花到了哪里，需要让全体公民知情，这是政府和财政部门在拥有花钱权力的同时，需要履行的一种义务和责任。公共财政，除了公共服务是其特点外，另一非常重要的特征是公开性。因此，预算要透明，要建设阳光下的财政预算。
　　周天勇表示，总之，只有好的制度设计，形成一个有效的监督和约束机制，才能真正将政府各部门乱收费乱罚款、“三公”支出居高不下、建造豪华办公楼和培训中心等人民群众意见很大的诸问题从根本上加以解决和杜绝。

预算管理制度的三条底线

　　连续几年的“审计风暴”，让我们意识到规范政府预算制度的重要性，但规范化的政府预算制度应该是什么样子？社科院财贸经济研究所副所长高培勇认为，参照典型市场经济国家的做法，结合我国国情，可列出三个基本条件，即政府部门经费实行“供给制”、全部政府收支进预算、财政部门统揽政府收支。
    第一， 政府部门经费实行“供给制”。一些政府部门违规收钱用钱的现象之所以屡禁不止，一个重要原因在于政府部门经费来源的“双轨制”。除了财政拨款，部分经费还需依赖自身“创收”，而“创收”的办法当然要在制度外去寻求。只要这种财政拨款与部门自筹经费的格局延续一天，政府部门就会兼具社会管理者和经营者两种角色，就兼有公共利益和局部利益两种动机。
    第二， 全部政府收支进预算。以政府收支作为统计口径，可以纳入这一口径的有预算内收支、预算外收支和制度外收支。从市场经济的行为规范来看，预算外和制度外的收支属于非规范性收支。非规范性收支既然能够脱离预算控制，它的取得和支用便与部门利益甚至个人利益脱不了干系。所以，应把建立完整统一的政府预算纳入视野，取消制度外政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，进而形成覆盖整个政府收支的政府预算。
    第三， 财政部门统揽政府收支。专门设置一个财政部门管理政府收支，其初衷是割断政府部门的行政、执法行为同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让政府部门的行政、执法行为偏离既有的法律和政策轨道。这样做的最大好处，就是可以从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下以规范的行为履行职能。

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审计揭示49个部门单位六大共性问题

　　前不久，审计署发布的49个部门单位2006年度预算执行和其他财政收支审计结果显示，套取财政资金、挪用财政资金、转移资金、国有资产流失、违规收费、超标准建设办公楼等，是这些部门单位在预算执行和其他财政收支中存在的共性问题。
　　这49个部门单位包括外交部、国家发改委、国家信息中心、教育部、科技部、国防科工委等。审计署已按照国家法律、法规的规定，及时出具了审计报告，下达了审计决定书，提出了整改建议。上述部门单位也表示将认真进行整改。
　　其中，尤为严重的是，虚报多领预算资金。项目预算应当具有明确的目标和组织实施计划，编制、申报过程前应当经过充分研究和论证。然而，审计发现，一些部门单位为了多报多领财政资金，编制虚假项目、重复申报项目、超标准申报、多报本单位人数。
　　2006年4月，财政部批复国家烟草局当年行业发展资金预算7亿元，未细化到具体项目。按照行业发展资金的补助标准，国家烟草局当年实际支出行业发展资金6.86亿元，其中补助南昌卷烟总厂兼并赣南、广丰卷烟厂项目3.12亿元。在此情况下，国家烟草局以上述同一项目的名义，又报领并拨付南昌卷烟总厂行业发展资金1337万元。
　　2006年，国防科工委在机关办公楼会议室改造等项目经费中列支不属于这些项目预算内容的费用214.07万元。
　　2006年，司法部在“司法业务费”中列支应拨未拨的少数民族培训费、少数民族翻译费、普法装备补助共计125万元。
　　2006年，环保总局通过重复申报“全国土壤环境质量状况调查与评价”项目预算，多获得财政资金3124万元。
　　2006年，民航总局基本支出预算多报261人，多申领财政资金528.2万元，其中中国民航空中警察总队多申领390.8万元、民航管理干部学院多申领137.4万元。
　　再是，挤占挪用财政资金。根据有关法律法规的规定，财政资金应当专款专用。但是，挤占挪用财政资金和其他专项资金已成为当前一些部门普遍存在的问题。
　　发展改革委管理的某国家石油储备基地有限公司违规占用和挪用国家建设资金4938万元，其中2006年1月至11月用4482.01万元建设资金归还了应由生产成本承担的项目贷款利息。
　　2005至2006年，国家信息中心用基建项目结余资金支付其所属干部培训基地的建筑安装工程款404.65万元。
　　2003年12月，财政部机关服务中心挪用基本建设项目资金1824.75万元借给德宝房地产开发有限公司，用于支付月新大厦的土地出让金和滞纳金等。(张晓松)