高速公路应提高政府投资比重
    2007-02-14    周城雄(北京学者)    来源:新京报
  应尽可能降低高速公路贷款比例,禁止高速公路上市融资,提高政府投资比重。政府资金应当主要来自国债资金或者财政收入,这样才能降低资金成本。
  据2月13日《中国青年报》报道,世界银行日前在一份报告中认为“中国高速公路通行费和国际相比偏高。”这份报告举例说,德国目前对货车收取平均每公里0.15美元的通行费,而中国的类似费用为每公里0.12美元至0.21美元。这份报告更指出,中国高速公路通行费的可承受性是全世界最低的几个国家之一(通行费可承受性,是私人汽车行驶1600公里所付通行费在车主收入中所占的比例),数据显示,美国的通行费可承受性远低于0.5%,而在中国这个数字超过了2%。
  尽管世行的数据还有待进一步确认,但中国高速公路收费高却是不争的事实。世行认为造成这种中国高速公路收费高的原因,是在高速公路投资中政府的比例较低,而贷款在总投资中所占的比例较大。
  对此分析笔者也颇有同感,目前中国高速公路投资中,利用贷款甚至上市等融资方式十分普遍。在沪深两市交易上市的公司中,有众多的高速公路公司,还有许多公司虽然名称中没有“高速”两字,也在经营着一些高速公路。这些做法,表面上看起来是增加了融资渠道和加快了高速公路的建设步伐,减轻了政府投资负担,而实际上的结果却并非如此。
  目前许多高速公路都是由某一个公司运营,他们的资金大多数都是依靠贷款或者发行股票。而长期贷款的资金成本非常高,发行股票后股东要求的投资回报则更高,这远远高于政府资金所要求的回报或政府融资成本。为了满足这些融资成本要求,高速公路公司就会尽可能地提高收费标准,从而获得建设资金。由于高速公路的自然垄断特点,一般情况下需求弹性非常小,这些资金成本自然就转嫁于通行车辆,进而加重社会负担。
  本来,高速公路建设和经营都来自于政府授权,高速公路公司的收益其实也取决于政府。如果高速公路全部是政府投资,那么其收益也就成为财政收入,政府可以用这些收入弥补公共开支和转移支付。
  但是,由于政府投资在高速公路中的比重不高,政府获取的收益自然也就较低。这就造成政府的公共权力其实为其他资本所利用,这些资本凭借政府授权,无需通过市场竞争就获取高额回报,而这些回报本应由政府代表公众所享有。
  同时,由于西部地区地广人稀,高速公路通行车辆较少,无法通过自身经营满足贷款和上市融资所要求的回报,这样政府就只能全部承担其建设投资。如果政府投资在东部地区经营高速公路,那么经营收益可以用来建设西部地区的高速公路。然而,由于那些高回报的投资中政府所占比例不高,因此获取的收益也有限。
  这样,西部地区高速公路的建设就失去了一个很好的资金渠道,从而使得其建设和发展受到制约,政府也由于地区间的过大差距而处于被动境地。
  因此,通过贷款或者上市等融资渠道建设发达地区的高速公路,而由政府独力承担落后地区的投资,无异于将公共利益拱手让出。这不仅不利于东西部协调发展,高速公路的经营权也可能被资本寻租,从而损害公共利益的公平分配。要扭转这种政府被动和百姓负担过重的局面,应当从以下方面进行着手:首先应尽可能降低高速公路贷款比例,禁止高速公路上市融资,提高政府投资比重。政府资金应当主要来自国债资金或者财政收入,这样才能降低资金成本;其次,高速公路应当由政府独资经营,对于原有的社会投资,应当在经营期满之后严格监督其退出;第三,降低高速公路的收费标准,根据政府资金成本和政府公路投资的需要,制定新的收费标准,这样不仅可以让要求高回报的资本推出高速公路市场,也可以减轻车辆通行负担;第四,统一管理全国的高速公路经营收益,对其进行统一调配使用,以加大对落后地区高速公路建设的投资力度,缩小地区间发展差距。
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