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| 2009-12-23 作者:郭凯 来源:21世纪经济报道 |
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不久前，财政部等有关部门重申了2006年国务院对国有土地使用权出让收支管理的规定，强调严格土地出让金的收缴，并要纳入地方预算管理。但就近日来看，地方政府，尤其是中心城市政府呈现“年尾突击圈地”的态势。在国家建设用地的管理制度上，在当前的行政层级制下，许多政策设计基本上“被执行为”服务于中心城市和城市政府的“占地”、“圈地”的目标。
虽然在分税制下，地方财政对土地财政的依赖很大地激发了“圈地”冲动，但是既有的土地管理制度，尤其是建设用地管理制度，客观上也为中心城市政府的土地财政模式提供了很大便利。而根据中央经济会议的布置，国土管理部门当前实际肩负着建立新的符合“城镇化”发展路径需求的土地管理制度，改变中心城市（政府）根据享有的建设用地指标分配权、挤压其他传统偏农业（后工业化）地区的建设用地空间的局面。
根据2009年国土资源部的书面规划，各级政府要合理安排城乡建设用地，适度控制城市建设用地规模，并按照新农村建设部署，加大农村建设用地指标安排力度。但是，具体到一些地方，则是反向操作、中心城市政府层层挤压偏农业地区的城镇和农村建设用地指标。当前各地执行的以保护耕地红线为基础的“占补平衡”和“城乡建设用地增减挂钩”、“统筹安排”，事实上为中心城市的占地行为、挤压后发地区的工业化空间提供了“保障”。问题在于，约束范围和约束程度并没有从各地的发展差异现实出发，也没有在整体的指标控制之下，严格规范发达地区、中心城市和后发展地区以及偏农业城镇的新增建设用地（工业用地）比例。现实中，各中心城市都是更高级别政府所在地，享有更高的“土地”和建设用地指标分配权，那么城乡统筹和占补平衡的结果，就是中心城市的土地财政，把非中心城市地区的建设用地圈走。
在最近国土资源部的有关会议上，相关负责人已经做出表示，根据中央经济工作会议、中央领导同志对经济工作提出的新要求，国土资源部面临着城乡建设用地增减挂钩和统筹城乡的土地管理制度改革如何服务于城镇化建设这一课题。“城镇化”的一个核心，是要把后发地区、为工业化地区和传统偏农业地区的工业化水平、城市化水平提升。要满足这点，工业用地和建设用地的供给，无疑是至关重要的。根据我们的调查，在很多后发地区，都面临着工业用地指标被中心城市挤占、城镇化机会大大受限得困境。
以同样的用地管理制度和工业用地土地制度来限制后发地区的发展，其实很像减排谈判中，发达国家要求发展中国家承担同样的减排任务，但是不愿意给与财政和经济补偿的现象。国际政治和国内政治的区别，在于国内政治是国内一些既得利益群体在积极影响政策、主导制度利益分配，而其他群体在博弈谈判中，处境比国际政治中的发展中国家更为困难。如果土地管理制度不能及时针对城镇化来调整，那么城镇化、区域平衡和内需扩大都会是很难实现的目标。
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