作者：马骏 出版社：三联书店

    三联书店新编“文化：中国与世界”论丛图书新出一本《治国与理财：公共预算与国家建设》。这本书汇集了著名公共行政学者、中山大学教授马骏近年来撰写、领衔合著的有关中国预算改革及相关制度建设的七篇论文，讲述了预算制度和预算管理对现代国家治理的重要性，美国等国家实践预算改革的路线图和有关经验，中国大陆预算制度建设的进程、成就与困难，也谈到了中国国内预算改革政治学的学术研究进展情况。简单来说，《治国与理财》一书在紧密联系中国治理实际的同时，解释了预算（管理、改革）“是什么”、“为什么”、“怎么做”等几大问题，有助于读者用相对短的时间认知预算概念与实践。

    预算改革的重要性
    国家建设与管理需要具备多项能力，包括社会管理能力、经济调控能力、强制能力等，无论怎么定义，汲取资源并实施合理分配的能力都是前述各项能力的基础和重要前提。这其中，预算能力又是重中之重。在现代之前的漫长时间内，各种政治和社会形态的国家都事实上实施的是“前预算模式”，一方面税收等财政收入由缺乏监控的官员和包税商随意征收，另一方面，国家支出也没有科学合理的约束控制体系，由此一来，政府加诸给社会的税收负担必然越来越沉重，埋下周期性革命、周期性葬送社会财富和社会团结的祸根。
    以控制收支为取向的预算在19世纪出现，进而建立政府内部的官僚化约束（由财政部门对其他部门监督管理）和立法机构对政府财政的管控——正是有了这项制度体系，政府预算能力大大增强，税收可以大部分乃至全部用于施政。
    美国和欧洲一些国家从前预算阶段向预算阶段的转型，恰好伴随着“小政府”向“大政府”的转换，有效实践了公共福利政策，政府开支种类增加、总额扩张却并没有如过往那样带给纳税人不堪忍受的税负，没有因征税引发革命，不能不说是预算制度、预算管理推行功效的体现。

    美国预算改革的经验
    除此之外，无论在美国还是其他一些有效建立推行预算制度的国家，公共预算的出现还推动了政治民主的深化发展，在选举民主、民主问责基础上为参与式民主创造了条件。选举民主固然可以通过四年或六年的选举仪式，对罔顾选民委托的政客、政党予以惩罚，但一来时间过于漫长，二来参选政党同质化、沆瀣一气，选民只能劣中选优。
    以19世纪-20世纪初的美国为例，粗疏的选举民主造就了异化产品“政党政治”，政党、政客轮流坐庄并合谋分肥，极大的损害了公共利益，甚至让部分选民对选举在内的民主程序失去了兴趣。美国人意识到，在选举制度上，还必须建立一个对权力的使用进行控制的机制，这其中就包括预算制度。美国20世纪初发端的公共预算改革，改革者提出了“有效的公民权”的概念，借助种种便民宣传、大众传播方式让美国公民认识到公民福利、税收、政府职能与开支等的关系，并由此强化了立法机构国会对政府的监督制约，部分解决了选举民主空置、公民对国家凝聚力不足等问题，让政党、政客无法像19世纪时那样以谎言当选然后愚弄选民。

    中国为什么需要预算改革
    如马骏所言，美国公共预算改革的基本经验在于，为确保民众对政府的控制，首先建立选举问责，然后需要建立一个运转良好的预算控制体系来约束官员对权力的使用。那么，有没有可能在缺失选举问责的前提下，由政府独立运作一套预算体系，继而完成权力约束呢？
    用中国大陆的建设实践来回答这个问题，首先，我们需要看到，改革开放三十多年来，政府确确实实引入了公共预算领域的若干制度与概念，推动了国家治理的转型，以保证领导集团的领导力、控制力和治理能力，最近十余年来，部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购改革都取得了积极成果。
    其次，中国国内许多地方在上级的明确支持或默许下，大跨度的引入公共预算相对完整的制度模型，出现了公民参与预算的试点。
    再次，由于选举问责的实质性缺失，预算改革整体进程越到深处越艰难，若干试点反反复复试验、陷于频繁折腾甚至时而倒退，由个性官员、学者及个别部门推动的预算改革已经无法顺利前行，亟待上级或外部力量支撑，否则有整体开倒车的危险——马骏教授在《治国与理财》这本书中提到的一些预算改革试点地方，毫无征兆的出现了倒退，比如，曾于2009年在网上公开本地114个部门预算的广州市财政局，2010年公开预算的单位骤降到29个，到了2011年，更降至22家；即便公布预算的部门，也将预算文件藏在政府网站很不起眼的角落，有意不接受监督。
    在中国推行预算改革具有现实的紧迫性和重要性。马骏教授在《治国与理财》这本书中详细分析了公共预算与腐败控制的内在联系，指出“一个设计得当的预算制度也能控制政府管制领域的腐败……（因为）预算制度可以清晰地反映政府的活动及其活动的成本并将它们置于严格的监督之下”。马骏教授提到，因为长期预算制度建设滞后，“公共部门，甚至包括作为公共资源‘守护者’的财政部门，都可能会将财政资金用于与公共目的无关的活动”，这种滥用自上而下广泛存在，审计等政府内控手段被证明不能从源头予以遏制。

    预算改革推行的阻碍
    尽管预算改革、预算公开十分重要，但就目前而言，非但推动这项改革、公开的动力缺失，而且还存在倒退的推手或者说支撑。《治国与理财》选录的第一篇论文《中国财政国家转型：走向税收国家？》提到，中国曾借助计划经济时代部署的经济体系，建立了“自产国家”，社会依赖于国家（政府），无论是政府还是民众都形成了“国家养人民”的财政幻觉，前者和后者均无动力建构公开、负责型的财政收支政策体系，相反，政府支出会被视为对受惠者的恩赐。
    “自产国家”模式为中国奠定了工业化基础，解决了大量社会问题，却是一种无法持续的低效模式，改革开放实质上就是这一模式的解体与转型，中国开始由自产国家向税收国家转型。棘手的问题在于，随着土地出让金在地方财政收入中比重的加大，央企经营效益的好转，国家财政中的非税收入居高不下，严重削弱了预算改革等代表着税收国家模式在中国深入推行的动力。