今年是“十二五”开局之年。党的十七届五中全会明确提出，“十二五”规划要“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”。这是当前和今后很长一段时期内我国改革发展面临的重大历史选择。
　　适应内外环境变化，“十二五”改革发展的导向何在？“十二五”究竟在历史转型中居于何种地位？究竟如何看待经济发展方式转型、经济结构转型的实质？为此，两会前夕，就“十二五”时期的重大和热点问题，记者专访了全国政协第十一届委员会委员、中国改革发展研究院院长迟福林教授。

　　第二次转型与改革，是“我国经济领域的一场深刻变革”

　　问：迟教授，据了解，您和您的研究团队早在2009年受国家发改委规划司委托进行“十二五”改革规划研究时，就明确提出了以发展方式转型为主线的“十二五”改革思路；2010年初，又相继出版《第二次改革》和《第二次转型》两部著作，详细阐述了发展方式转变的基本思路。最近，您与中改院出版的两本新书《民富优先--二次转型与改革走向》、《中国：历史转型的“十二五”》，是对第二次转型与改革的进一步拓展和深入。您是否可以简要阐述一下第一、二次转型与改革的特征？
　　迟福林：这是我最近几年重点关注的研究方向。我的主要观点是，一次转型与二次转型既相互联系，又各有特点：一次转型以改变生产关系为重点，做大经济总量；二次转型以改变经济结构为重点，建设消费大国。
　　具体来看，1978年以来开启的第一次转型，主要在于改变生产关系，解放和发展生产力，做大经济总量，实现经济起飞。改革的路径是改变计划经济时代的生产关系，建立和完善市场经济体制。经过30多年的改革，尽管生产关系的变革仍未结束，但经济起飞的任务已经完成，成为世界第二大经济体。
　　进入后30年，面对国际金融危机带来的世界经济结构和秩序调整，面对国内发展阶段从生存型向发展型的历史性提升，以及由此带来的社会需求结构的变化，使我国正站在历史转型的新起点上。未来30年我国将面临改变经济结构、提高经济质量的新课题，这在客观上要求启动二次转型。我国的二次转型，基本导向是民富优先，基本目标是实现公平与可持续的科学发展，基本任务是改变经济结构，基本路径是建设消费大国。
　　一句话，以加快转变经济发展方式为主线的二次转型与改革，是“我国经济领域的一场深刻变革”。

　　实现民富优先战略，把握“十二五”历史转型四大趋势

　　问：迟院长，您在新书《民富优先--二次转型与改革走向》中提出了民富优先战略，鲜明地把国富优先与民富优先作为划分一次转型与二次转型的重要标志。如何利用富民优先破解二次转型与改革这个大战略？请您简要阐述一下。
　　迟福林：实现我刚刚提到的二次转型，首要的在于理念和导向的转变与确立。
　　国富、民富都十分重要。客观来看，我国现行政府主导型的发展模式，带有国富优先的突出特征。这在集中力量办大事、扩大经济总量、反贫困中都取得了重大成效。但是，这些年的实践也说明，长期实行国富优先的增长，使国家生产力优先并快于社会消费能力的增长，进而使城乡差距、贫富差距不断拉大，社会矛盾、社会风险呈现加大的趋势。确立民富优先的基本导向，将为“十二五”经济发展创造良好社会预期，是释放社会总需求、培育经济内生增长动力的重大选择，是缓解并缩小收入分配差距的重大选择，是让全体社会成员共享发展成果、实现公平发展的重大选择。
　　那么，如何具体落实民富优先的基本导向？我认为，要在内外环境变化中把握“十二五”历史转型的四大趋势，尽快形成“以消费为主导、以城市化为载体、以低碳为基本要求、以基本公共服务均等化为突破”的新格局。
　　第一，初步实现由投资主导走向消费主导。提高广大中低收入群体的消费能力，形成良好的消费预期，是民富优先、公平发展的客观要求。国际经验表明，人均GDP在3000到4000美元的阶段，消费的快速增长是一个客观趋势。当前，我国城乡消费结构正在升级，城市发展型消费支出占的比例越来越大，农村的消费潜力巨大。“十二五”消费率超过50%、形成消费主导格局的可能性很大。
　　第二，初步实现由工业化主导走向城市化主导。我国的贫富差距，相当大因素是城乡的收入差距。城市化不仅是消费的主要载体，而且是从国富走向民富的基本条件。当前，我国正处于城市化快速发展的阶段。“十二五”如果能够实现城市化年均提高1到1.2个百分点，到“十二五”末达到50%以上，就能初步形成城市化主导的发展格局。
　　第三，初步实现由中高碳经济走向低碳经济。过去，我们能在黑烟囱下工作是一种骄傲。今天，低碳工作、低碳生活，是人们的基本追求。民富优先，需要发展低碳经济。“十二五”需要把经济增长速度和能源消耗总量挂钩，在能源量消耗指标下控制经济速度，实现可持续发展。
　　第四，初步实现由公共产品短缺走向城乡基本服务均等化。随着发展阶段的变化，我国社会主义初级阶段人民群众日益增长的物质文化需求的内涵发生了新变化，主要表现为对公共产品的需求大大增加。为此，加快建立惠及13亿人的基本公共服务体系，初步实现基本公共服务均等化，是实现民富优先的根本所在。

　　经济结构转型在“十二五”时期具有四个方面的战略意义

　　问：中央在“十二五”规划建议中提出，“坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向”。如何准确全面地理解经济结构的概念？经济结构转型在“十二五”时期具有什么样的战略意义？
　　迟福林：我认为，这是一个十分重要的概念，而且是具有全局意义的大概念。我的概括是“改变经济结构”，至少包括以下四个方面的内涵：
　　第一，改变投资消费结构，由生产大国转向消费大国。这一点我在前面已经提到过了。尽管我国已是世界第一的人口大国，世界第二的经济大国，但却是个消费小国。据测算，我国人口占世界总人口1/4，但消费总量却只占世界的4%。未来5～10年，在全球经济再平衡前景不明的背景下，如果我国不能实现由生产大国向消费大国的转变，要想真正进入发达国家行列是不现实的。只有把握13亿人口大国的优势，及时调整政策，主动实现投资主导型向消费主导型的转变，真正建成消费大国，才有条件避免中等收入陷阱，顺利进入高收入国家行列。
　　第二，改变产业结构，由制造业大国转向服务业大国。从国际经验看，凡进入高收入行列的国家，主要的产业链均处于世界的高端，尤其是形成了以现代服务为主导的产业结构。如欧盟服务业近50%的工作机会是知识密集型服务行业提供的；美国知识密集型服务业对其GDP的贡献率高达50%；韩国知识密集型服务业对GDP的贡献率也达到22.1%。从我国的实际看，制造业一直都是第一大产业部门，占GDP的比重稳定在40%以上，制造业更多地集中在低端水平，主要是资源投入型，资源能源压力大。以原油为例，2009年我国原油进口依存度首次突破国际公认的50％的警戒线。实现从制造业大国向服务业大国的转变，有利于缓解资源环境压力，有利于解决就业问题，有利于培育中等收入群体。
　　第三，改变要素结构，由人力资源大国转向人力资源强国。只有根本改变人力资源状况，才能真正改变经济结构。改革开放以来，我国在人口方面经历了一个大的转型，即从人口大国转向人力资源大国，但仍不是人力资源强国。截至2009年底，全国15岁以上人口平均受教育年限接近8.9年；主要劳动年龄人口平均受教育年限为9.5年，其中受过高等教育的比例仅为9.9%，新增劳动力平均受教育年限为12.4年，这些指标都不同程度地落后于世界平均水平。据预测，2020年，我国适龄劳动人口将超过9亿，比发达国家劳动力的总和还多3亿，到2034年，我国人口将达到14.86亿，需要尽快加大人力资本投入力度，加大教育、医疗等相关投资，改变劳动力素质偏低的格局。
　　第四，改变城乡结构，由城乡二元经济转向城乡一体化。从国际经验看，从中等收入迈向高收入国家的过程，也是城乡一体化的过程。凡进入高收入行列的国家，都成功地实现了由城乡二元经济向一元经济的过渡。在这个过程中，相当多的国家开始出现“城市化之痛”，因大量农民工难以融入城市而掉进“中等收入陷阱”。城市化是我国中长期经济社会发展的主要动力所在，未来5～10年，城市化仍将保持快速发展的趋势。但在现有城乡二元制度结构下，农民工等流动人口超过2.5亿人，工作在城市，但不是真正的城市人口，积累了越来越多的“城市化之痛”。为此，要加快推进人口城市化，打破农民、农民工融入城市的各种障碍，在人口城市化的基础上全面推进城乡一体化，推进土地市场一体化，让农民更多地分享城市化的收益。

　  推进收入分配改革，需要确立中长期改革的量化目标

　　问：您在《民富优先--二次转型与改革走向》、《中国：历史转型的“十二五”》两本书中，不仅为我国“十二五”时期经济社会的发展提供了大思路，而且提出了未来5-10年迫切需要实现突破的一些改革，具有很强的参考价值。而近期的一个热点就是收入分配改革，您认为今年是否会有实质性突破？是否有比较合理的中长期改革的量化目标？
　　迟福林：收入分配制度改革是近年来全社会关注的焦点性问题。我在去年的两会就递交了“加快推进我国收入分配体制改革的建议”的提案，明确提出“着眼于转变发展方式，建议把全面推进收入分配体制改革作为我国‘十二五’转变发展方式的重点，在2010年年内尽快出台系统、具体、操作性强的收入分配改革方案”。多方面因素影响下，去年收入分配改革方案并未出台。但现实情况对这一改革的迫切性越来越强烈。收入分配问题不仅是全社会关注的焦点，更是经济发展方式转变的难点。我国国民收入分配结构严重不合理，不仅成为经济生活的主要问题，而且开始成为社会生活的突出矛盾。我相信，收入分配改革很快会有实质性突破。
　　如何推进收入分配改革？就是你刚才所说的，确立中长期改革目标。我认为，主要有四个方面：
　　第一，尽快提高城乡居民的实际收入水平。确保城乡居民收入的实际增长不低于GDP增长速度，实现居民收入增长和经济发展同步。这个“同步”是有约束性指标的：一是“十二五”居民收入不低于8%；二是这个8%是实际增长，而不是名义增长；三是这个实际增长，是城乡居民的共同增长。同时，确保劳动报酬增长与劳动生产率提高同步。“十二五”末劳动者报酬占GDP的比重应由当前的35%左右上升到50%左右，接近中等收入国家的合理区间。
　　第二，有效地缓解和缩小收入分配差距。“十二五”收入分配制度改革应当有缓解并缩小收入分配差距的约束性指标。到“十二五”末，城乡居民收入名义差距由当前的3.3:1降为3:1以内，行业差距由当前的11倍缩小到7倍左右，中等收入群体占比由当前的23%左右提高到33%左右。
　　第三，确立财产权保护的基本制度。确立财产权保护的基本制度，既是完善市场经济的基本要求，也是提高居民财产性收入的基础保障。为此，要进一步提高私人财产权保护在整个法律体系中的地位，明确将私有财产权纳入公民的基本权利体系，加大对私人财产权的保障力度。同时，加强和完善私人财产权相关的行政立法。应当严格按照《物权法》清理、修改和规范诸如城市拆迁条例等不利于私人财产权保护的相关规定。
　　第四，确立财产公开制度和透明有序的收入分配秩序。无论是提高居民收入水平，还是调节收入分配关系，确立和保护财产权，都有赖于财产公开和透明有序的收入分配秩序。“十二五”应当把确立财产公开制度和透明有序的分配秩序作为收入分配治理的重大任务。一方面，在“灰色收入”产生的重点领域实行“阳光工资”；另一方面，努力建立法制化的财产申报制度。

　　推进收入分配改革，重在推进以调整财税体制为重点的结构性改革

　　问：那么，为何收入分配改革难以有实质性大进展，收入分配关系难以理顺的原因是什么？实现收入分配改革的重点是什么？
　　迟福林：就相关领域的具体改革而言，我认为，我国收入分配有总量问题，更有结构性问题。这些年，财税体制以及相关的结构性改革滞后，是收入分配关系难以理顺的主要原因。为此，实现收入分配改革的基本目标，重在推进以调整财税体制为重点的结构性改革。
　　第一，以工资谈判协商制度为重点建立劳动者报酬的保障机制。由于工资谈判协商机制的长期缺失，劳动者报酬很难与劳动生产率增长同步。按照国家统计局1998～2007年数据，全部国有及规模以上非国有工业企业的全员劳动生产率提高了1.33倍，而同期企业职工的平均工资仅提高0.83倍。从实际情况看，提高劳动者报酬，政府促进劳动报酬合理增长的主要任务是积极推进劳动报酬协商机制的建立。例如：加快建立企业主、工会、政府三方共同协商的工资谈判机制，尤其要促进各类企业与职工之间劳动报酬协商机制的建立；统一城乡劳动力市场政策，实现全体劳动者同工同酬；修改完善劳动法，加强和细化现有工会和劳动报酬形成机制的相关内容。
　　第二，以基本公共服务均等化为重点加大再分配力度。实现基本公共服务均等化是确保底线公平和制度公平的重要基础。这些年，基本公共服务供给的差距已成为城乡、地区、不同社会群体实际收入差距的重要因素。为此，建议“十二五”以基本公共服务均等化为重点统筹协调收入再分配。例如：制定全国基本公共服务均等化规划，明确城乡、地区、不同社会群体基本公共服务均等化的范围和最低标准，使地方在执行过程中能够有一个约束和参照；实现基本公共服务在城乡、地区之间的制度对接；重点保障农民工的基本公共服务，“十二五”要加快推进农民工市民化的进程，重在统筹解决农民工的基本公共服务。
　　第三，以收入分配调节为重要目标的财税体制改革。从我国的实践看，对以做大经济总量为目标的财税体制进行整体性重构，已成为新时期收入分配制度改革的重大任务。为此，建议“十二五”财税体制改革要与收入分配改革同步。例如：调整财政支出结构，建立与基本公共服务均等化要求相适应的转移支付制度，确保基本公共服务支出增长不低于GDP增长速度；实行结构性减税，考虑通货膨胀的因素和中低收入者生活水平的现状，进一步提高个人所得税的起征点，改变个人所得税以工薪阶层承担为主的局面，切实降低低收入者税负。

    解决农民工问题的现实路径在于加快推进农民工市民化进程

　　问：您在《中国：历史转型的“十二五”》指出，“十二五”应把社会体制改革摆在更加重要的位置上，加大改革力度。而“现在的社会问题、社会矛盾、社会风险同农民工问题间接或直接相关”。农民工问题为何这么重要？解决农民工问题的突破口和现实路径是什么？
　　迟福林：我的判断是，农民工是我国经济社会转型时期形成的一个规模庞大的特殊群体。30多年来，这个“特殊群体”在为工业化、城市化做出了历史性巨大贡献，但却难以公平分享改革发展成果。“十二五”加快转变经济发展方式，无论是推进城市化、城乡一体化，还是解决城乡差距、贫富差距，都绕不过“农民工”这个坎。
　　解决农民工问题的现实路径就在于加快推进农民工市民化进程。总体来看，农民工市民化具有全局性意义，应当成为“十二五”改革发展的约束性目标。第一，农民工市民化有助于形成消费主导的格局。农民工市民化可以将2.3亿人的潜在消费变成现实需求。目前农村外出从业劳动力约1.5亿人，若假定其中的20%变成市民，其消费水平达到城市居民平均消费水平，以2008年消费水平计算，新增的城市消费规模能促进经济增长率提高近1个百分点。第二，农民工市民化有助于加快城市化进程。农民工市民化不仅有助于提升农业规模和生产效率，也有利于城市服务业的发展。更为重要的是，农民工市民化将释放巨大“质量型”人口红利。第三，农民工市民化有助于社会稳定。当前，特别是新生代农民工，面临城市生活、工作压力以及相关制度障碍，使得他们普遍处于“进退两难”境地，导致社会不稳定因素增加。从根本上解决农民工市民化的问题，有利于维护社会稳定。
　　客观来看，“十二五”全面解决农民工市民化问题的时机成熟、条件具备，且有望在发达地区率先取得突破。第一，农民工市民化已成客观趋势。现实情况表明，农民工不仅已成为城市产业工人的主体，而且也是城市新增人口的主要来源。尤其是1亿左右的新生代农民工在经济社会发展中日益发挥主力军的作用。第二，农民工市民化的财政实力具备。近年来我国财政实力大幅增长，从总体上说，国家有实力解决农民工市民化的问题。第三，农民工市民化的相关政策进展明显。“十一五”时期，城乡基本公共服务均等化有了明显进展。预计“十二五”时期，无论是在政策创新上，还是在均等化程度提高上，都会有重要突破。这将为实现农民工市民化提供重要条件。第四，从实践来看，发达地区有望率先取得突破。长三角、珠三角是农民工最集中的地区，这些地区已经开始着手解决农民工问题，估计在2-3年内会有一定的突破。

  　我国发展方式转变的主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府决策

　　问：迟院长，我们知道，政府转型是您长期关注和研究的重点领域。下一步，是以公共服务为中心推动政府转型，还是继续以经济建设为中心推动政府转型？如何看待中央关于制定“十二五”规划的建议中提出公共服务均等化这个执政理念？
　　迟福林：毫无疑问，我们必须走以公共服务为中心的政府转型之路。这是我在2003年SARS危机之后一直倡导的观点。这些年，尤其是国家“十一五”规划把行政管理体制改革作为“十一五”改革攻坚的关键和重点。虽然以政府转型为重点的行政体制改革有一定进展，尤其是在改善民生方面有重要进展，但政府转型尚未真正到位。到底是选择以公共服务为中心的政府，还是以经济建设为中心的政府，是新阶段改革中最为重要的课题之一。这个政府基本理念不转变，现行财政体制、干部考核机制，以及由此衍生的政府自身利益倾向都将难以改变。从这个意义上说，我认为，我国发展方式转变的主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府决策。新阶段发展方式转变对政府转型的依赖性全面增强。没有政府转型的突破，改革就难以深化，发展方式就难以转变。
　　中央在“十二五”规划建议中提出“公共服务均等化”的执政理念，明确指出“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。这正是政府走向以公共服务为中心的重要体现和重大转变。
　　从全局视野看，以公共服务为中心的政府转型，不仅在于政府作为社会性公共服务的主体，提供惠及13亿人的基本公共服务，更在于政府作为经济性公共服务的主体，在市场经济体制框架初步建立的背景下，不断完善市场经济体制，创造公平竞争的市场环境，让企业成为经济建设主体，也在于政府作为制度性公共服务的主体，在经济转轨、社会转型进程中面对利益分化、利益博弈、利益失衡的特定背景，提供基础性制度框架，创造良好的制度预期。
　　总的判断是，政府是经济性、社会性和制度性三大类公共服务的供给主体，需要确立以公共服务为中心的发展理念，从自身利益束缚中超脱出来，强化公共利益代表地位，提供充分的公共产品，走向公共治理。