福州市边防支队官兵正在一艘采砂船上检查。  新华社记者:康淼 摄

　　随着海洋经济的快速发展，国内外砂矿市场的需求上升，海砂资源大省福建近年来非法开采海砂活动日益猖獗。无度、无序、无偿的采砂活动严重破坏了海洋资源与环境。福建省海监部门去年以来对非法海砂开采加大了打击力度并取得一定成效，但行政许可和行政执法方面的种种障碍使得打击行动治标难治本。福建省海洋管理部门建议尽快理顺海砂开采管理的体制机制，促进海洋资源科学开发，合理利用。

　　海砂开采

　　陷于无序、无度、无偿

　　福建海域是海砂的富矿区，其海砂量占全国的60%左右。近年来，福建海洋经济迅猛发展，许多重大工程项目和围填海项目快速增多，海砂作为一种建筑基本材料的市场需求量不断加大，海砂开采出现白热化的趋势。
　　按照法律规定，开采海砂必须取得探矿权、采矿权和海域使用权等相关许可证。福建省海洋与渔业执法总队指挥中心副主任林新华表示，福建全省有大大小小的采砂船400余条，但没有一条船“三证”齐全，都属非法开采，且作业船只大多采用虹吸式采砂，2个小时以内就能装满600至800立方米，破坏力惊人。
　　国家海洋局第三海洋研究所对福建兴化湾、湄洲湾、平海湾的海砂资源和海砂开采影响的监测和调查结果显示，猖獗非法海砂开采活动已经造成该海域海砂资源量严重衰退，海底地貌和水动力严重改变，并造成海岸坍塌、退缩、下陷及原生海洋生物物种的变化。
　　泉州市海洋与渔业执法大队副队长黄志明介绍，由于长期非法开采海砂，现在泉州湾海域的鱼类洄游路线、水质已受到严重破坏。前些年经常可见的白海豚现在因洄游路线的破坏而难觅踪迹；另外，当地渔民用于养殖牡蛎的石柱也因为海砂的挖取而根基松动导致坍塌，渔民怨声不断。
　　针对非法开采海砂泛滥猖獗的局面，2008年8月和10月下旬，中国海监福建省总队分别在福州、泉州、厦门、漳州和莆田市管辖海域开展了9次大规模的海上联合执法，短短18个昼夜就查获了61艘非法采砂船和13艘违法倾废船。

　　海监部门面临

　　政策窘境和现实困难

　　林新华表示，鉴于福建海域海砂资源丰富、出口海砂拉动和福建海洋经济的快速发展对海砂需求增多等因素，对海砂开采“只堵不疏”难以取得长效之功。但按照目前规定，海域采砂所需探矿证、采矿证要由国土资源部批准，海域使用权证由国家海洋局负责审批，这种高位审批设置，与海域采砂的短期性和流动性极其不相适应，一些海砂开采业者看到审批的层级这么高，产生畏难情绪，加之法制意识淡薄，在高额利润的驱动下，导致非法开采活动进一步蔓延。
　　此外，根据《中华人民共和国矿产资源法》规定，非法开采海砂属“盗采海洋矿产资源”，其执法主体是国土资源行政主管部门，但目前国土部门欠缺海上执法能力；海洋行政执法机构则按照有关海洋法律法规的规定开展执法工作。此种执法管理模式效果并不理想，推诿扯皮现象时有发生，容易产生管理缺位。
　　海洋法律法规的不完善也造成了“执法难”。当前，调整海砂开采行为的海洋法律规范有《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《福建省海洋环境保护条例》和《福建省海域使用管理条例》，这些规范分别授权海洋行政主管部门监督管理海砂开采活动，对其违法行为分别按照非法占用海域、破坏海洋生态环境论处。但在执法实践中存在三大方面问题：
　　一是若以“非法占用海域”论，因非法开采海砂活动的流动性大，因此实际办案过程中既无充分的证据证明相对人“排他性、持续、三个月以上”使用海域，也无法客观计算其所占用“特定海域的面积”，故难以适用。
　　二是若以“损害海洋环境”论，根据行政管理、行政执法、技术鉴定三分开原则，其是否“造成海洋生态环境破坏”的结论，只有有资质的技术单位才能作出，而实际执法过程中，技术单位不可能随时跟随，不能及时对现场做出“造成海洋生态环境破坏”的评价。
　　三是若以“未实行海洋工程环境影响评价”论，按照《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》规定，开采海砂行为未进行海洋环境影响评价的，由国家海洋主管部门及其所属的海监机构进行查处，地方海监机构无权查处。
　　林新华还表示，海洋执法有别于陆地执法，必须动用执法船舶，因执法船舶燃油费用开支大，加之福建省各基层海监的执法经费大都没有列入地方政府财政预算，执法行动越多，基层海监机构的执法经费缺口就越大。

　　海砂开采

　　亟待理顺体制，科学开发

　　面对海砂开采的管理和执法困境，福建省海洋与渔业局、中国海监福建省总队提出了三个方面的针对性意见。
　　一是完善有关法律法规，优化政策环境。如推进海砂开采管理的地方立法，以法律授权的形式实现海砂开采由海洋行政主管部门归口管理的模式；促成修改《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，降低行政许可权和行政处罚权，给地方海监机构更大的作为空间；将《福建省海洋环境保护条例》中“因非法采挖海砂，造成海洋生态环境破坏的”的条款修改为“未经许可擅自采挖海砂的”，以增强该《条例》的可操作性。
　　二是降低许可门槛，堵疏结合，科学管理。目前的审批制度把海砂开采的行政许可大门基本关闭了，但海砂开采完全禁止又不现实。为此，国家海洋局和国土资源部应协商适当下放行政许可权，降低审批门槛，使得有审批意愿和有条件的海砂开采业者能够获得行政许可，并在海砂资源调查的基础上，加强规划，划定海砂开采海域，限制开采数量、限定开采方式、严格环保措施进行科学审批和管理。
　　三是创立联合机制，加强海上监管。海砂开发管理涉及国土、海监、海事、公安、边防、环保、地方政府等各个方面。为避免“政出多门，管理缺位”的现象，建议各个部门之间加强工作沟通，建立联动互动机制。如针对一些海砂开采船舶长期躲避在台湾控制岛屿周边海域开采海砂，规避法律制裁的现象，国台办、海协会和中国海监总队可通过协商，创立福建省与金门当局乃至台湾当局的海洋联合执法机制；针对许多海砂开采船舶都没有法定的有关证书，应促使海事部门加强海砂开采船舶的建造、审批和日常管理的把关；针对海上暴力抗法时有发生，应促使公安边防部门加强海上治安的综合治理，形成与海洋部门海上联合执法的长效机制。