吉林省四平市利用棚户区改造契机，采取“政府主导，开发商建设、政府全盘回购”的新模式，把政府土地出让收益用于政策性保障住房建设，不仅成功启动了大规模棚户区改造工程，而且一并建立了廉租房制度，解决了多年来难以解决的低收入群体住房难题。

地方政府财力有限成为廉租房建设“瓶颈”

    据建设部2006年4月份的通报，全国有70个地级以上城市尚未实施廉租房制度，其中大多数是欠发达城市，吉林省就占了五个。这些城市没有建立廉租房制度的主要原因是经济不发达，政府财力有限，无力建设廉租房。
    四平市城区面积741平方公里，人口近60万，城区内有集中连片的棚户区29片，房屋建筑面积204万平方米，共涉及57441户家庭，20.1万人口，其中全市“双困”人口大部分集中在这些棚户区中。据有关部门测算，四平市棚户区改造所需资金为20亿元，而2005年市区财政收入为9.7亿元，仅靠政府投入缺口十分巨大。
    吉林省政府在这次全省性的棚户区改造中提出了“政府主导、市场化运作”的思路。但四平市政府在进行市场化运作中遇到了很大困难。为了最大限度惠及百姓，四平市在拆迁政策上制定了“拆一还一、上靠标准户型，靠近户型增加面积按成本价850元/平方米收取”的补偿标准，但由于没有利润可赚，开发商对参与改造没有兴趣。
    据四平市建设局局长邢忠介绍，经过反复宣传和发动，棚改项目向社会公开招标时，有34家公司前来领取了招标资料，可是到开标时，仅有四家公司正式投标，最后只落实了2.65万平方米的改造任务，与全年50万平方米改造任务差距甚远。

用土地收益解决回购资金

    在市场化运作不下去、政府直接建设又没有财力的情况下，四平市政府经过反复调研，提出了“政府主导，开发商建设，政府全盘回购”的全新的改造思路，即由政府统一规划，统一制定建设方案，政府组织拆迁，开发商按政府要求建设，小区建成后，政府全盘回购，按工程总投资的一定比例作为开发商的利润。当年回购的房屋，第二年年底前付款。
    这个办法对开发企业产生了吸引力。来自长春市和天津市的两家企业很快与四平市政府签订了60万平方米的回迁合同。
    承建22号回迁小区的吉林省金豆集团项目经理陈少双介绍，按房地产的运作规律来看，四平市政府给开发商的利润并不算高，但是做这个项目不必为销售担心，因此集团选择了这个项目，同时也把这个项目作为进入四平房地产市场的突破口。
    那么，四平市政府用什么钱回购呢？邢忠介绍，在棚户区改造成同时，四平市建立了土地收储制度。棚户区改造共需要土地200万平方米，改造后政府净余土地430多万平方米，按每平方米700元至800元计算，政府将获得30多个亿的收益，去掉偿还20亿的回购房贷款，政府将至少实现10亿以上的净利收益。
    在这次棚户区改造中，四平市政府一并建立了廉租房制度。四平市贫困群体和大约8000多户低保户大都在棚户区拆迁改造范围，四平市政府规定，对拆迁面积不足36平方米的家庭无偿安置到36平方米，增加面积款由政府承担，产权归政府所有，被拆迁人按廉租房标准向政府缴纳租金，对低保户和特困户可暂时免交租金。
    此外，为了让贫困居民既能住得进，又能住得起，四平市在设计回迁小区时，将周边临街房屋建设成商业网点，政府同时收购，产权归政府所有，对外出租，所得收益用于补贴小区的物业管理费和特困户的取暖费用。

“四平模式”的利弊得失

    吉林省建设厅总经济师陈利认为，四平市采取的“开发商垫付建设、政府回购”的做法缓解了政府建设资金紧张的矛盾，使棚户区改造迅速打开局面，给经济不发达地区的廉租房建设打开了一条新路。不过，这种模式后期工作压力比较大。由于它的资金是滚动投入的，因此无论是设计、建设还是回迁回购，每个环节都不能出一点纰漏，否则将影响下一轮运作。
    四平市建设局局长邢忠说，这种模式给政府部门额外增加了巨大的工作量，从设计规划到具体拆迁，过去由拆迁公司和开发企业做的工作都要由政府自己来做。　　
    有业内人士提醒，四平市政府收储的430多万平方米土地取得预期收益是一个长期的过程，这个周期可能需要10年。这个漫长的周期可能会给政府及时拨付回购资金带来压力。