公共服务领域广泛推行采用政府和社会资本合作模式（PPP）的大幕终于正式开启。
国务院办公厅22日转发财政部、发展改革委、中国人民银行联合制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，决定围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。
“这个文件进一步明确了政府的态度，这甚至超过了文件内容本身。ppp，没有干不干的问题了，只有怎么干的问题，有关各方今天不参与ppp，明天可能业务就会受到冲击。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥表示。
专家认为，推广PPP模式意义重大。有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。可以有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
《指导意见》提出了构建保障PPP持续健康发展的制度体系，包括明确项目实施的管理框架、健全财政管理制、建立多层次监督管理体系、完善公共服务价格调整机制、完善法律法规体系。
在健全财政管理制度方面，《指导意见》要求，开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。要求地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。对此，金永祥认为，文件多处提到了财政承受能力论证，这有助于控制政府债务规模和投资冲动。
《指导意见》强调，政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力。
金永祥表示：“民营资本的呼吁取得了成效，这次强调了民营资本的参与。但是，民营资本自身也要争气才行，必须转变观念，一是重视自身的信用建设给政府信心，二是要增强社会责任感，公共服务政府责任很大，只有让地方政府放心，民营资本才会正真有机会。当然规模较大的民营资本在这方面问题不大。各地很多中小企业表现很差，几乎没有太多社会责任感。社会资本从事公共服务，没有社会责任感后患无穷。公共服务投资大多回报低，不太适合中小民营资本做。”
不少业内人士分析称，进一步放开地方融资平台参与PPP是文件的最大亮点之一。《指导意见》特别强调运用PPP模式化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。
在做好公共服务领域发展PPP项目的政策保障方面，文件从完善财税支持政策和做好金融服务等方面进行细化规定。财税政策方面，《指导意见》称，中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。此外，还鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。
此外，《指导意见》要求金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。
有分析认为，在当前经济形势下行压力较大的情况下，积极财政政策将更有力度，而积极发展PPP模式，有望成为积极财政政策的重要抓手。后续PPP相关的推广和支持的政策或将持续加码。
