日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。根据《指导意见》，省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。地方政府的权力被明确地关到了笼子里。

赵乃育/绘

　　意义　实现阳光行政的关键之举

　　《指导意见》提出，在全面梳理行政职权的基础上，要按照职权法定原则，对现有行政职权进行清理、调整。对没有法定依据的行政职权，应及时取消，确有必要保留的，按程序办理；可下放给下级政府和部门的职权事项，应及时下放并做好承接工作；对虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，法定依据相互冲突矛盾的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权，应及时提出取消或调整的建议。行政职权取消下放后，要加强事中事后监管。
　　此前，国务院总理李克强在十二届全国人大三次会议记者会上表示，今年政府要有新作为，推进权力清单是其中之一。李克强表示，“要推进权力清单、责任清单，今年是在省一级公布，明年推向市县一级，晾晒清单，让社会监督，也让老百姓明白，权力不能滥用。”
　　据悉，包括安徽省、湖北省和福建省等地方政府，在《指导意见》出台之前，均已就权力清单有关事宜进行了落实。安徽省发改委表示，2015年将重点加快全省统一的电子政务平台建设，全面建成省级政府权力清单运行平台、公共信用信息共享服务平台、公共资源交易监管平台，加快建设涉企收费监管平台。
　　在积极推进的同时，《指导意见》还提出，推行权力清单制度是一项艰巨复杂的工作，要立足于我国法治建设实际，渐进有序、积极稳慎推行。政府工作部门要按照权力清单行使职权，防止乱作为；也要积极主动履行职责，避免不作为。对关系人民生产生活、社会发展稳定的事务，要勇于负责、敢于担当，切实履行职责。
　　既要速度，又要质量，皆因权力清单制度是实现阳光行政的关键之举。中国社会科学院法学研究所研究员田禾表示，很多部门、地方2014年都提出了争创行政审批最少的省、最少的部门的口号，并纷纷削减行政审批项目。但实际情况是，不少行政审批项目变相改成了备案、登记，公众和企业负担并未减少；或者虽然转移给了社会组织，但由于社会组织还没有培育成熟，还不能承接政府转移的职能。现实中，行政审批项目未必真正减少，审批效率未必真正提升。政府管理过程中的运动式执法问题还在相当程度上存在。这种管理模式容易降低政府及执法机关的威信，滋生形式主义，弱化执法的严肃性、稳定性、连续性和一贯性。

　　重点　“三张清单”一个也不能少

　　“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”，被简称为“三张清单”，伴随着改革步入深水区，深化改革的步伐随着“三份清单”变得更为清晰：以法治的精神建立健全我国的市场经济体系，用法治来约束政府行为，也用法治来为市场释放改革红利。
　　中国银行总行战略发展部高级研究员周景彤表示，实行权力清单制度，就是要明确界定政府和市场“两个手”的职能和范围，各归其位、各司其职，既要弥补和解决“市场失灵”问题，更要通过“加减法”来解决好“政府失灵”问题。
　　一方面，做好“减法”，大幅减少政府对经济资源的直接控制，退出竞争性经济领域，减少行政审批和对经济的直接干预；减少信贷规模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段，主要运用货币、财税等经济性手段改善宏观调控。消除各种扭曲的保护补贴，形成有效的价格信号；取消或者下放一些行政审批，加快从事前项目审批向事中、事后监管转移，继续推进行政审批制度改革。另一方面，做好“加法”，增加教育、医疗、社保等各类公共服务，努力实现公共服务均等化，同时提高服务效率。加强知识产权保护、促进公平竞争；加强市场监管、社会管理和环境保护。“总之就是要通过‘有所为’和‘有所不为’实现政府职能转变，建设服务型政府。”周景彤说。
　　国家信息中心助理研究员邹士年认为，权力清单制度的建立，是深化行政审批制度改革的需要，是打造“行政权力制度笼子”的需要，是转变政府职能的需要，是构建与现代政府治理体系相适应的职能管理新模式的需要。他认为，推行政府权力清单制度，可以充分释放社会的创造活力，有效发挥市场在资源配置中的决定作用，这在当前经济发展环境下意义重大。当权力清单制度建立后，执行就是关键，执行不到位，权力清单就成了中看不中用的花瓶。因此，必须将监督和问责纳入权力运行过程，确保各项权力科学高效运行。
　　与此同时，政府也能腾出时间来干政府应该干的事情。北京大学经济研究所常务副所长苏剑表示，地方权力清单是建立有限政府、把权力关在笼子里的有效手段，有助于实现政府从无限政府向有限政府的过渡。市场经济中要想让市场起决定性作用，就得建立一套公正、透明、合理的规矩，而在这方面最为关键的就是政府得守规矩，让市场参与者明白政府和市场的边界在哪里。
　　苏剑指出，在正常的市场经济体系中，由于经济和社会是不断发展的，政府和市场之间的边界也是不断变化的，那么新增出来的领域或者权力归谁？以前我国默认这一部分权力是归政府的。只要有什么权力，马上政府就介入，因此政府是无限政府，这必然压缩市场空间，导致市场权力被不正当侵犯和压制；确立政府权力清单之后，这些新的权力默认是属于市场的，政府就变成有限政府。

　　改善　简政放权仍有空间

　　2014年，在40次国务院常务会议中，有21次提及简政放权，一些省份的权力清单减掉了近七成。政府连续的自我削权，给企业带来了很大助益。“现在企业不用年检了，不仅省了年检费用，工商也不会因为年检不及时罚款了，财务也不用再专门去跟税务局的税收专管员搞好关系。”重庆梵瑞股权投资基金管理有限公司副总经理陈一夔对《经济参考报》记者说。
　　尽管如此，中国社会科学院法学研究所于日前发布的2015年《法治蓝皮书》还是指出，权力清单制度成效显著，但仍有较大改进空间。中国社会科学院法学研究所助理研究员卢超认为，以行政审批改革为核心的权力清单制度建设，在地方层面上仍然存在诸多不足，主要体现在如下几个方面：
　　首先，运动式治理的痕迹仍然较重。卢超说，改革过程中缺失严格的法定程序规范，行政审批改革过程中缺乏相关公众、专家、企业等社会主体的参与机制，并且对于地方层面的权力清单、行政审批改革实践也缺乏法定化的监督机制，使得审批改革的简政放权效果往往仅能维持一段时间后又死灰复燃。
　　其次，地方政府的选择性放权现象较为明显。诸多地方政府在行政审批改革之际，为了实现地方层面的GDP竞争，假借简政放权之名，行放弃社会性监管义务之实，使得诸多本应加强规制的领域出现监管真空。
　　此外，缺乏事中与事后监管的配套机制。当前运动式的行政审批改革与权力清单制度，短期之内将大量传统的行政审批事项取消下放，完全寄托于事中、事后监管机制来填补监管真空，但是地方政府的规制治理能力恐怕无法满足现实需求。最后，市场自我规制手段的不足。以运动式治理为主导的简政放权模式，在极短期限内迫使政府将大量许可审批事项交付行业自治组织，这些行业协会组织是否已经具备相应的监管能力，存在很大疑问。
　　“我们在多个领域调研发现，终归还有计划经济的阴影在束缚，地方部门的权力很难拿下，没用的下放的多，没权的下放的多，下放了以后事后又增加的问题又多，实际上等于下放权力太少。”民革中央副主席修福金说。