“这些事不能往下说，剩下都是眼泪了！”《经济参考报》记者在东北一个地级市采访时，一位企业家谈及PPP欲言又止，既有所顾虑，又担心失去表达机会。
记者走访多地发现，虽然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推广中出现“响应号召多，实际推进少”的现象。其背后一个重要原因是，地方政府部门在以往的PPP项目执行过程中暴露出执行力弱、缺乏契约精神等问题，社会资本对PPP模式仍然顾虑重重。甚至有企业家称PPP项目“合同是张纸，签完随时改”。
政策随意承诺缩水市场规则退居二线
多位企业家在接受采访时称，对于PPP项目的担心主要在于有些地方政府部门契约精神匮乏，导致企业面临政策随意性风险、兑现风险和换届风险。
华鸿水务集团与一些市、县有污水处理方面的合作。集团董事长林金华对《经济参考报》记者说，由于物价上涨需要调整补贴，公司和一些地方政府产生矛盾。有的地方政府会考虑你的利益，有的地方政府完全不管你。“一个地方一种做法，换一个领导一套政策。这种随意性与法理相抵触，企业往往无所适从”。
不少企业反映，地方党政负责人拍脑袋定的调子，有时就是PPP合作的准则。北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新忧虑地说：“竞争、透明等市场规则退居二线，你说企业怎么能不担心？”
记者发现，在一些PPP项目合作中，地方政府部门往往会承诺一些条件，但经常出现兑现缩水或完全不兑现的情况。一些受访的污水处理企业反映，在污水处理厂按合同建成后，地方政府承诺建设的管网并没有配套，导致社会资本成了“孤岛”。再如北京“鸟巢”和五环路两个项目建成后，由于对公益性和免费的呼声渐高，地方政府顶不住舆论压力，社会资本按原计划经营很难持续下去，最后，地方政府不得不收回经营权，PPP模式以失败告终。
此外，不少接受采访的企业家反映，地方政府部门换届时“新官不理旧账”的做法是社会资本最怕遇到的事情。一些好的政策在地方政府人事更迭的时候，很容易发生扯皮。
南方一家工业园区采用PPP模式建设污水处理厂项目，合同规定是园区企业按月支付污水处理费，但由于园区管委会主任更迭，政策很快变成每半年支付水费。由于项目使用银行贷款，污水处理厂资金链立即十分紧张。类似的情况不少企业都遇到过。龙江环保集团股份有限公司总裁朴庸健说，目前一些地方政府换届后对项目运营管理不连贯，不遵守双方约定的项目协议，大幅加剧PPP项目投资风险。
政府包办事务过多监管边界模糊不清
政府不履职或经常动用行政手段干预，也是PPP模式在推广过程中遭遇的一道隐形“弹簧门”。朴庸健说：“地方政府一般都较为强势，如果地方操作不到位或者履约的自觉性不好，企业的合法权益是无法保障的。”
“运用PPP模式需要政府部门减少公共资源的直接配置，充分激发市场活力，但现实情况恰好相反。”朴庸健说。
龙江环保集团股份有限公司是黑龙江省规模最大的水务企业，拥有16座污水处理厂、1座污泥处理处置厂及2座整建制供水公司。该集团旗下的哈尔滨平房污水处理厂最初设计时，地方政府部门在未与企业协商情况下，自行研究确定的日污水处理能力达到15万吨，但实际到现在日污水处理也就6万吨。貌似规模大了，政绩多了，可没那么大的量，结果是企业的生产能力大量闲置，成本大幅提高，收益得不到保障。
这样的情况并不罕见。《经济参考报》记者在采访中了解到，一些污水处理企业与地方政府以BOT（建设-运营-移交）模式合作修建污水处理厂时，政府部门要求他们上马污水处理规模很大的处理设备，承诺通过加大管网建设使若干年后污水收集量达到规模。然而若干年后，污水收集量始终难以达到相应规模，造成企业设备大量闲置，无法获得合理回报。
“一些地方在强调PPP项目引入社会资本促进公用事业积极发展时，没有完全厘清政府与企业的角色定位，政府包办的事务过多过细，监管边界不明晰。”朴庸健说。
中央政策研究室原副主任、中国PPP研究院理事长郑新立认为，PPP模式中出现的问题，既是政府部门“应该干的事没干好”，又是“不该干的事情干了很多”，比如干预企业的投资决策等，这些行为非常不利于PPP项目健康发展。
完善PPP合同制监督政府失信行为
一些接受《经济参考报》记者采访的学者和企业家建议，公共基础设施PPP项目涉及面广、投资额大、合作周期长，需要建立程序严密、运行规范、监督严格有效的监管流程，实现全过程动态监管，真正维护公众利益。
专家建议，完善PPP合同制定，突出涵盖性和权威性，为进行下一步规范监管打牢基础。由于PPP伙伴合作关系建立在特许经营合同基础之上，因此监管首先是依托合同实施。
北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说，国外很重视PPP合同范本的制定，很多重要领域的PPP标准合同的页数一般在1000页以上，而监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度。PPP项目各方应依托国家PPP综合服务平台，在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，强化涉及公私方的利益条款，一旦出现问题可依章办事。
黑龙江财政厅和广西财政厅的工作人员认为，应建立一支专业性强和技能充实的高素质人才队伍，对PPP项目建设、运营进行全方位有效监管。在充分整合PPP信息资源基础上，搭建国家PPP综合服务平台，实现PPP项目数据、征信、运作和监管的公开化，有效规避信息不对称、寻租空间大、政府或企业违约失范等问题。
同时，应加强PPP项目准入环节监管和审批，引入财政“一票否决”，建立中长期预算规划。中国PPP研究院院长贾康认为，PPP属于政府投资公共项目，其未来每年的支出总额便是政府未来债务。国际货币基金组织（IMF）强调财政部门在PPP项目立项上有否决权，而我国目前财政部门的约束力比较弱。
郭建新认为，PPP模式独有的长期付费机制需要配套的预算支持，但我国实行的年度预算机制使PPP长期款项支付难以保证，可尝试依托国家PPP综合服务平台，建立PPP项目中长期预算规划，对其中政府支出责任的部分明确列示，予以监管，确保项目有支付能力。
此外，朴庸健建议，落实政府监管机构在公共项目实施中的责任追究制度，强化对监管者的问责和执行。他举例说，国务院颁布的《城镇排水与污水处理条例》去年起正式施行，其中规定“污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用”。但因该条例没有配套处罚办法，政府支付运营费用随意性大。专家建议依托国家PPP综合服务平台，探索建立针对政府监管的绩效评价体系，引入民众参与，对政府监管越位、缺位和失信行为进行监督。
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PPP项目信息不透明预留寻租空间 |
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专家呼吁搭建国家综合服务平台，打破地方利益格局 |
“社会资本参与PPP项目设施建设，必须对项目具体信息非常了解。但目前许多项目在省政府或发改委网站上公示，仅显示项目名称、法人和投资额等信息，关键信息基本都‘犹抱琵琶半遮面’，加上各政府部门审批程序错综复杂，更让投资人‘望而退步’，给政府部门的寻租行为留下空间，难以取得社会资本信任。”泛华建设集团有限公司执行董事山劲松说。
《经济参考报》记者采访发现，在新一轮PPP投融资热潮中，一些地方政府与社会资本之间面临信息不对称、地位悬殊难成伙伴关系等“结构性”困境，严重阻碍PPP模式深入推进。
专家呼吁，我国宜未雨绸缪，激活闲置国家电子政务外网资源，搭建国家PPP综合服务平台，形成地方政府和社会资本平等合作载体，并通过信息完全交互打破地方利益格局，提升PPP项目管理效率。
PPP深陷“结构性”困境
北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说，以往公共设施建设过程中，地方政府身兼投资者、经营者和监管者的三项职能，经济活动一旦出现问题或纠纷，地方政府基本依靠行政命令强行解决。
“地方政府即便不按合约行事，民营企业不敢也不会与地方政府‘撕破脸皮’。如果双方缺乏平等合作的平台，则地方政府的强势地位很难改变，双方也很难形成‘伙伴关系’。”国家行政学院教授许正中说。
中国PPP研究院院长贾康说，金融机构的贷款，是基础设施建设资金供给的最主要来源，但当前我国金融机构市场化竞争不充分，实际金融供给严重短缺，企业不得不承受更高的融资成本，使得基础设施建设的资金价格被金融供给的垄断价格“绑架”，成为阻碍社会资本投资PPP项目的“拦路虎”之一。
多位专家和地方发改委、财政部门负责人指出，当前经济发展模式下，搭建国家PPP综合服务平台是破解PPP“结构性”困局的“钥匙”。如果各地搭建起不同的PPP服务平台，极易出现类似住房公积金管理系统和不动产登记管理系统等“各自为政”现象，一些地方公积金管理系统动辄花费数千万元，且很多管理系统难以兼容，不仅造成严重浪费，更是留下巨大寻租空间。
激活闲置信息资源
一些专家指出，当前，我国只需激活现有被闲置的信息资源，即可搭建国家PPP综合服务平台。
中央政策研究室原副主任、中国PPP研究院理事长郑新立说，国家电子政务外网是中央财政投巨资建设的重要基础设施，由国家信息中心承建，主要服务于各级政务部门开展经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2005年8月开工建设，2006年12月投入使用，迄今已经累计运行服务近8年。如今，这套网络省级覆盖率达到100%，地市级覆盖率近94%，已成为我国网络覆盖面最广、承载业务类型最为丰富的政务公用网络。
据了解，我国电子政务外网建成之后，功能并未完全发挥，目前仍然有许多资源被长期闲置。郑新立认为，国家PPP综合服务平台完全可依托国家电子政务外网搭建，各政府职能部门、社会资本和中介机构参与进来，享受有关PPP的各类公共服务。依托于国家政务外网搭建的国家PPP综合服务平台主要可分为四方面功能。
一是项目投融资功能，让地方政府与全国的社会资本“自由联姻”。各地筛选PPP适用项目后，在综合服务平台“投融资子平台”上向全社会“亮相”，包括项目投资规模、融资管理、运营补贴和项目监管等信息。地方政府通过PPP综合服务平台筛选参与建设运营的社会资本。
二是项目管理功能，各政府部门进行“零障碍”监管PPP项目。PPP综合服务平台专设有“投资后管理子平台”，应建章立制要求各部门在平台上在线审批、立项和管理项目，各部门信息完全公开透明。社会资本投资后，可在平台上在线监控所投资项目的招投标、建设、运营全过程。
三是产权交易功能，社会资本参与项目“可进可出”。国家PPP综合服务平台上专设有产权交易功能。贾康说，各类社会资本可通过此平台以基金、债券、信托等形式直接参与到PPP项目的投融资活动中，项目合作方如果想退出时则可借助此平台出售、转让股权，而平台上所投项目的在线经营数据完全公开，零散的社会投资者可即时掌握项目进展指标，如同“K线图”一样成社会投资者是否“入股”项目的衡量指标，以推动提高投资方和运营方的投资管理效率，形成长效机制。
四是促进金融多样化功能，打破金融机构对基础设施建设资金供给垄断。贾康认为，一旦PPP项目通过国家PPP综合服务平台交易，零散社会资本参与其中，将可以对公共产品进行众筹式募集资金，这将大幅拓展基础设施建设的资金供给渠道，其收益率需求必然让缺乏竞争的金融行业发生“鲶鱼效应”，逐步形成金融供给多样化，推动更为合理的基础设施建设资金市场化价格的形成。
或成政府转型突破口
专家认为，建立国家PPP综合服务平台后，重大项目信息将完全公开透明，打破各部门既得利益，形成政府和社会资本平等合作主体地位。并且，以信息化手段审批和监管项目，将大幅提高政府管理效率，规避权力寻租。
郑新立说，由于各地投资额达5000万元以上的项目必须审核备案，国家PPP综合服务平台通过与国家电子政务外网有机结合，各部门对项目审批、招标等信息将在平台上完全公开，国家只需对部门公务办结时限、类型和模式进行规则确立，这将是打破政府部门既得利益的重要抓手。
贾康认为，PPP项目投资主体在建设初期，必须安装流量监测、视频监控等电子设备，并与PPP综合服务平台连接，而税务、审计、计生等部门数据都录入系统，则PPP项目经济数据和流量将在系统内自动生成。地方政府各部门可直接通过平台进行监管，甚至直接使用平台产生的数据收取税费等，这将成为政府职能转变的重要手段。国家PPP综合服务平台上数据信息公开化后，社会资本也可对政府行为形成较大约束。
