编者按：随着我国城镇化进程不断加速，公共设施建设需求大幅增加，地方政府债务负担与日俱增。为了缓解政府债务压力，推进公共服务领域改革市场化，加速我国经济转型，PPP模式已成为必然选择。然而从以往经验来看，在公益和效益的平衡木上，政府和企业如何比肩立足仍面临巨大考验。风险分担机制、利益分配机制和法律制度的设计修缮，将是影响PPP推广成败的重要因素。从今日起，《经济参考报》将连续推出“PPP寻路”系列报道，敬请关注。
PPP大潮扑面而来，但记者在多地采访发现，一些基层政府部门对PPP模式认识不清、准备不足。陕西一位地级市财政部门工作人员说，他们所有对PPP投融资模式的了解都来源于近期的培训班，但对于如何推进这项改革，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。
专家认为，对于一些尚不具备PPP思维的地方政府而言，仓促上马项目可能会出现“形似神不似”现象，此类名为PPP的项目不仅不能帮助政府卸包袱，还将加重财政负担。
大潮来袭 万亿PPP项目浮出水面
中央政府的鼓励、地方政府的响应，让PPP（政府和社会资本合作）在2015年伊始便迅速生长——财政部30个PPP项目中第一个签约项目于1月1日正式运营，八省份近万亿元项目相继浮出水面。
PPP是指公共服务项目由政府和社会资本合作投资的一整套模式。这种起源于英国的模式，在世界各国普遍推行，涵盖“建设-移交”的BT、“建设-管理-移交”的BOT等多种实现形式。
为加快发挥PPP投融资模式的积极作用，新一届中央政府成立以来，财政部从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。2014年5月，财政部成立PPP工作领导小组，金融、经建、预算、条法、国库、国合等为成员，办公室设在金融司，统筹推进PPP工作，实现对外“一个声音、一个方向、一个平台”。
同时，地方政府也积极推介PPP项目。2014年8月，重庆市召开PPP合作项目签约发布会，集中签约10个项目涉及资产总额超过1000亿元。2014年9月，福建省推出49项1658亿元的基础设施项目，鼓励采用PPP模式。2014年12月，财政部正式推出首批30个PPP示范项目清单，总投资规模约1800亿元，这些项目集中在污水处理、轨道交通等领域，其中，江苏省以9个入围项目居首，安徽4个项目排第二，河北、吉林、浙江、山东等省份也有项目纷纷入围。
2015年1月，河南省公布了87个PPP项目，涉及资金达1410亿元。而包括四川、湖南等在内的7省份已公布了469个PPP试点项目，共计8223亿元的总投资额。就此，这8个省份的PPP项目规模近万亿元。
中央政策研究室原副主任、中国PPP研究院理事长郑新立说，十八届三中全会对全面深化改革做出部署，要求“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，指出“要建立透明规范的城市建设投融资机制”“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位”。这些重大提法，与PPP投融资模式高度契合。
审计署统计显示，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任债务10.8万亿元，有的地区债务率已超100％。“我国基础设施建设需要大量资金投入，地方政府普遍通过举债弥补资金缺口。”国家行政学院教授许正中说，今年以来我国加大力度清理地方融资平台，无疑将进一步扩大PPP的融资需求。
上头热下头冷 地方官员“没兴趣没能力”
记者在一些地区调研了解到，一些基层政府部门对PPP模式认识不清、准备不足、热情不高，甚至疑虑重重，部分地区PPP模式探索遭遇“上头热、下头冷”、“贫困地区欢迎，发达地区冷淡”等情况。
“在土地收益稳定情况下，我们的公共建设资金比较充裕，所以目前不考虑社会资本参与。”我国南方某经济特区负责政府投融资业务的一位负责人说：“PPP算不上什么新东西，多少年前都在做，我们目前土地出让的资金十分充裕，对PPP模式没有需求。”
福建近期在基础设施和公用事业等领域推出了总额2248亿元的122个项目中，列出总投资1478.6亿元的28个项目开展PPP试点。从这28个项目的分布看，山区、老区、财政困难地区上报的项目多而散，沿海地区的积极性明显较低。平潭综合实验区投融资办公室一位工作人员说，这次平潭未上报PPP项目有两方面考虑，一是目前政府的融资渠道尚能满足需要；二是当地对PPP模式还缺乏准备，不敢仓促上项目。
西部地区一些部门则对PPP模式“不了解”，认识仅停留在概念阶段。陕西省发改委一位工作人员说，他们最近看了材料才知道PPP的含义，目前对PPP只是“略懂皮毛”。市县政府部门工作人员对PPP更不关心。
广西一个地级市财政局负责人说，目前一些地方政府之所以对推进PPP缺乏动力，一是怕碰到一些敏感地带和政策盲区，不做没风险，做了就有风险；二是对项目回报率有压力，如果一个项目回报好，地方政府宁愿自己背债来做，也不想让社会资本参与进来。
专家表示，部分地区在省级层面上对推进PPP模式做出了较宏观的指导意见；一些地方财政、发改委等部门组织开展学习培训。但省级层面和市县之间、发达地区和贫困地区之间对PPP的认识和准备却各有不同，对发展PPP项目“没兴趣、没能力”的态度普遍存在。
名为PPP 实则让政府背上高息债务
西南地区一个城市1998年用BOT方式建设了一座长江大桥，企业与政府约定20年税后年收益率16％的固定回报，而同期银行贷款年利率才5%，相当于企业坐收20年的高利息，政府却背上沉重债务负担。
北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说：“名为PPP，实则让政府背上高息债务；名义上是帮政府卸包袱，实际上由政府‘兜底’，投资者不承担风险。这些都不是真正的PPP模式。”
此外，专家建议，地方在PPP项目推进过程中应厘清前提和边界，进一步转变和完善政府职能，谨防公共利益受损以及灰色交易等问题出现。
多位接受记者采访的地方政府部门负责人认为，类似垃圾处理、污水处理、自来水处理、道路交通等公共服务设施，有些社会投资者可能会为了逐利，利用自然垄断属性，乱收费、高收费，导致社会不良影响，对于这种情况，政府不能被企业“牵着鼻子走”，而要制定相应的约束机制，确保公共利益优先。
需要注意的是，PPP项目大多集中在工程建设领域，资金量大，如果只是进行内部操作甚至听命于“长官意志”，极有可能产生灰色交易和利益输送。郭建新认为，PPP价格可以在一对一谈判中产生，也可以通过招投标产生，但一般不会像普通商品那样明码标价、公开议价。因此PPP项目需要利用国家PPP综合服务平台，加强全方位、全流程的监管，谨防滋生腐败土壤。
疏于监管 PPP滥用或酿财政风险
PPP模式在带来一定变革的同时，监管环节滞后导致的问题和隐患也逐渐凸显。一些地方在PPP改革中存在政府监管理念不清、重建轻管、角色错位等情况，影响到PPP的推广成效。
国家开发银行规划局局长蒋志刚在20多年前首次将国外BOT项目文本译成中文。蒋志刚认为，PPP是政企合作，期限很长，现在很多地区出现了很不好的苗头，有的投资人靠私人关系搞PPP，有的PPP项目被投资人当作概念利用后成了烂摊子，有的政府找几家下属国有控股企业搞PPP。推进PPP模式需要建立国家PPP综合服务平台，营造公开、透明、竞争、规范的监管环境。
北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新认为，兰州自来水污染事件给PPP模式的监管敲响了警钟。PPP模式中社会公益项目的比重很大，而社会资本存在天然的逐利性，因此政府作为公共利益的代表能否履行好监管职能尤为重要。哈尔滨市财政局金融贸易处副调研员谢治安说，政府部门对项目准入、运营阶段的监管最重要，处理不当将造成财政风险和公众利益受损。
作为政府监管的第一环节，在初始阶段建立科学有效的合作对象准入过滤机制，对顺利运行PPP模式十分关键。专家指出，在PPP模式中，对社会资本的招标不能“唯钱论”，应选择既具备融资能力，又兼具技术水平、运营能力且信誉好的投资者。财政部门有必要对PPP项目进行长期支付能力监督，防止PPP滥用造成财政风险。
同时，须加强项目运营阶段监管。PPP项目合同期一般为20到30年，其中九成以上时间属于运营期且管理过程复杂，对政府部门进行产品和服务质量、服务价格等方面监管提出了很高要求。谢治安说：“PPP是一场‘婚姻’而非一次‘婚礼’，但目前国内PPP项目在漫长的运营期间疏于持续监管的现象较为普遍，问题多发，这与国外大量人员从事运营，建设和运营并重形成反差。”
财政部有关负责人表示，在基础设施及公共服务领域推广运用PPP模式，是中央交办的一项重大改革任务，是经济发展新常态下“发挥市场配置资源的决定性作用”的必然选择。2014年以来，为形成促进PPP健康发展的制度体系，财政部在机制设计、制度建设、项目示范、政策支持、宣传培训等方面，努力开展了一系列工作。
“明确规则、消除障碍”，构建PPP制度体系。印发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，明确财政部门开展PPP工作的具体要求。出台《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，规范PPP项目操作流程。同时，研究制定PPP合同指南、标准合同文本，以及政府采购、预算管理、绩效评价等管理办法，并与有关部门共同推进特许经营立法工作。
“化解风险、抓出样本”，推进PPP项目示范。将PPP工作与加强地方政府性债务管理、化解融资平台公司债务风险紧密结合，按照“存量为主、兼顾增量”原则，以融资平台公司适宜开展PPP模式的存量项目为主，筛选确定并启动15个省份、计划单列市30个示范项目。
“创新思路、支持融资”，研究PPP项目融资支持政策体系。探索设立PPP融资支持基金，着力解决PPP项目融资难问题，引导地方按照标准流程规范实施PPP项目；推动和鼓励金融机构创新符合PPP特点的审贷方式和金融服务等。此外，财政部还开展了一系列的宣传培训工作。
财政部相关负责人说，当前国务院做出了一系列部署，PPP工作面临更高要求。下一步，财政部将与有关部门、地方、企业和社会各界加大沟通合作，按照国务院关于深化预算管理制度改革、加强地方政府性债务管理、创新重点领域投融资机制的工作部署，大力推进PPP工作，在营造环境、规范运作上下功夫，尽快形成可复制、可推广的实施范例，助推更多PPP项目“落地”，对一些PPP项目出现的困难和问题，财政部以及各级财政部门也将认真帮助予以研究解决。
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广州垃圾分类PPP模式样本调查： |
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市场取向 机制取向 共赢取向 |
广州市近年来以PPP模式试点推进垃圾分类管理，取得积极进展。专家表示，这个试点成功的关键之处是政府部门放弃了行政命令手段，通过搭建PPP平台引导社会资本，设计先进的投放系统，以物质奖励模式吸引社区居民积极参与垃圾分类。
广州市于2013年初联合广东轻工职业技术学院等单位研发垃圾分类智能管理系统。该系统由智能密封式垃圾点、后台大数据处理系统和积分兑换系统组成，于2014年3月投用。
记者在试点已达半年多时间的广东轻工职业技术学院社区看到，居民潘艳娴将一袋分类好的垃圾放上垃圾箱顶，刷下载有身份记录的IC卡，密闭的垃圾箱盖缓缓打开，垃圾投入相应的箱体。
这一系统拥有实时身份核对系统和实时称重系统，垃圾投放者的身份核对和实时称重可在1至2秒钟内完成。与此同时，用户投放垃圾的类别和重量也会实时传送至后台数据处理系统。其后，保洁员会每天对分类的垃圾进行核对，分类正确的可获得与投放垃圾重量相对应的积分，分类不正确的则通过短信等方式进行提示。居民投放垃圾获得的积分可在超市、餐厅、网上商城等处兑换实物。潘艳娴对记者说，他家到现在已经积了1702分，相当于170.2元钱。
广东轻工职业技术院长叶小明说，学院社区共有居民9000多人，由于配备智能垃圾箱系统，过去学院社区配备的7个保洁员已经减少到3个。按照每人每月3000元工资计算的话，一年就可以减少14.4万元。
一些专家学者认为，广州市垃圾分类试点推行的“PPP思维”有以下三方面特征：
依靠“PPP思维”推动市场取向。广州的方案设计积分兑换系统，用市场的方法引导社会行为。在该市另外一个垃圾分类试点样本中，西村街与当地企业于2013年8月正式签订合作协议，由企业重点发挥市场和渠道优势，把工作重心放在有害垃圾和低附加值物品回收方面，着重于垃圾回收处理网络和渠道的搭建。2014年上半年西村街回收旧荧光灯管1100多根，过期药品、电池等物品240多斤，旧木制品约80吨，废玻璃约40吨，有效实现了垃圾减量化。
“PPP思维”不是资金取向，而是机制取向。按照投资方与广州市城管委、广东轻工职业学院的协议，城管委提出大学城垃圾分类的要求和验收标准，并给予必要政策扶持和相应的科研经费；学院提供场地搭建系统，为系统提供配备的电和积分兑换中心，享有项目产权；投资方负责全部建设资金，通过代收快递用积分换取、垃圾投放点广告、与电信合作推广电话卡等方式获得经济补偿。
“PPP思维”不是独占取向，而是共赢取向。政府不用大规模投入资金解决社会问题，获得环境的优化和居民素质的提高，企业通过开发垃圾投放数据以及垃圾投放点广告等获得合理利润。
“有没有‘PPP思维’是推进公用事业项目成败的关键因素。”广州市委副秘书长古石阳表示， “政府的作用是引导社会资本投向，在此基础上充分尊重市场规律，尊重民间智慧和合作方利益。只有建立起真正的‘PPP思维’，才能激发社会智慧、社会力量，有效解决涉及公共利益的诸多问题。”
