摘要：动辄二三十年，回报与风险之间的对应关系很难事前完全确定，必须有良好的调整机制，更重要的是引入充分竞争，让市场而非主管领导给社会资本制定合理回报。          

      PPP扛旗“民间4万亿”

　　“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”这是11月25日，财政部金融司司长孙晓霞在第三期全国财政系统PPP培训班上引用的诗句。

　　记者了解到，这次培训班的学员包括了地方财政负责PPP工作的处长、分管局长、科长、部分分管厅长，以及融资平台公司的财务负责人。孙晓霞直言，这次培训与前两期有所不同，重于实务，旨在帮助大家尽快进入PPP实践操作阶段。

　　十天之后，12月4日，财政部、发改委同日发布3份PPP文件：财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(下称“操作指南”)、30个PPP示范项目清单以及国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(下称“指导意见”)，为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。

　　多位PPP领域专业人士接受本报记者采访时表示，明年中国各地将掀起一番PPP的热潮。大量的基础设施和公用事业项目，将采用PPP模式尝试创新融资，引入社会资本。

　　中债资信公共机构首席分析师霍志辉预计，城市基础设施融资总需求额将近10万亿元，而根据城市基础设施投资额以及可以进行PPP模式融资的项目进行测算，明年全国PPP项目融资规模约1.5万亿元。

　　发令枪响

　　财政部PPP示范项目即将签出第一单。

　　12月8日晚8点半，大岳咨询总经理金永祥临时建起一个微信群，兴奋地宣布：安徽池州污水厂网打包PPP项目即将于12月10日正式签约。10日当天，记者获得消息显示，签约将推迟几天。

　　“该项目是财政部和住建部共同推出的示范项目，住建部希望推动市政管网领域发展PPP模式，得到了财政部经建司的支持。”金永祥说。大岳咨询是该项目的政府方顾问。

　　据金永祥透露，池州项目管网长度750公里，资产价值5.9亿元，两个污水处理厂日处理污水10万吨，作价1.2亿元，合计7.1亿元，通过公开招标寻找社会资本合作方，最终深圳水务以上述价格中标，“污水处理厂的具体经营模式是TOT，管网的模式是政府购买服务——委托经营，特许经营期为26年”。

　　目前，该项目已确定获得安徽省2950万元补贴大礼包，其中有700万元管网维护补贴，这一礼包今后每年都有。

　　然而，据记者了解，由于投资规模巨大，公益性强，此前水务领域一般只把水厂单独拿出来做PPP，厂网打包PPP项目非常少。安徽池州污水厂项目能否开启PPP“池州模式”令人期待。

　　除了金永祥以外，本报记者近日联系多位PPP项目参与者，几乎不约而同地回复正在外地出差，洽谈项目。而为PPP项目打响发令枪的无疑要属财政部、国家发改委近日推出的具体操作性文件。

　　从7月份立项，前后经过近5个月数十稿修改，并在部内司局和地方财政部门多次征求意见之后，操作指南在12月4日正式下发。同日公布的还有财政部30个PPP示范项目清单，指导意见也在国家发改委官网挂出。

　　12月8日，国家发改委投资司巡视员欧鸿指出，目前国家发改委正在会同有关部门，制定多个涉及PPP模式的细则。

　　济邦咨询董事总经理张燎12月9日对记者表示，操作指南解决了前期发布的一些文件操作性不强，具体参与方不知道如何动手的问题；第一次对PPP项目进行了全方位的指导，而“示范项目清单则打响了PPP模式的发令枪，释放了信号弹。”

　　据张燎介绍，财政部首批30个PPP示范项目，包括8个新建项目、22个存量转型项目，是从全国申报的近70个新建项目和80多个存量转型项目中通过初步筛选、专家评审、集体会商后确定的，保留下来的项目仅占申报量的20%，“地方在申报之前还需经过省级政府筛选一遍。”

　　按照10月30日财政部PPP领导小组工作简报记录，财政部已会同相关部门、地方政府，按照价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等标准，征集适宜采用PPP的项目，各地上报200多个项目，总投资金额近5000亿元。

　　除了地方政府积极，记者近日在中国财政学会PPP专委会的沙龙上发现，券商 、基金、资管、私募等行业人士对开展PPP融资业务积极性很高。“只要项目好、运作规范，根本不愁融资。”金永祥说。

　　投资新“钱途”

　　清华大学建设管理系教授王守清从事PPP相关研究长达20余年，他认为，2014年是中国PPP模式开启的元年。

　　如果以新政的出台分量和数量而论，确实如此。据记者不完全统计，自9月23日财政部首个PPP文件——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金76号文)下发以来，中央政府层面发布的直接涉及PPP内容的文件不少于7篇，包括国发43号文、45号文、60号文、财预351号文，以及发改投资2724号文、财金112、113号文。

　　其中，国务院的三个文件分别从地方政府性债务管理、预算管理制度改革、创新重点领域投融资机制三个不同角度强调了PPP模式的意义和定位。

　　而如果以具体项目落地而言，PPP模式元年则要到2015年。“目前，我们的舆论宣传、理论培训、项目筛选工作，已经开展快一年了，PPP政策框架也已基本成型，下一步就要‘真枪实弹’地干。”孙晓霞在培训班上称。

　　在张燎看来，明年肯定是PPP项目大量涌现的年头，因为地方政府的融资模式将发生很大变化，“国发43号文明确了地方政府融资的两个新方向，一个是PPP，另一个就是自发自还的地方债。今年四季度已经出现首批PPP项目进入项目准备及采购等实施阶段的明显趋势，随着明年地方政府基建项目计划的制定，PPP项目肯定会大量涌现。”

　　记者注意到，今年8月份以来，重庆 、江苏 、安徽、福建 、青海等地先后发布了首批PPP试点项目计划，各省计划投资额都在千亿左右级别。

　　毋庸讳言，2015年，中国经济下行压力仍然较大，各界预期正在召开的中央经济工作会议将调低明年经济增长目标。霍志辉预计，明年基础设施投资仍将是拉动经济增长的重要因素。在此背景下，PPP所能拉动的基建投资被寄予厚望。

　　10月26日，李克强总理在相关文件上批示，“财政部要会同相关方面继续在营造环境、规范管理、增进信心上下功夫，助推更多项目落地，实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢。”

　　霍志辉为记者算了笔账：“2015年城镇基础设施(扣除电力、铁路等)和保障房建设投资需求约分别为8.60万亿元和1.00万亿元，扣除资本金后，新增融资需求5.70万亿元，再加上2015年全国政府融资平台到期债务规模约为4.20万亿元，整体上预计2015年城市基础设施融资总需求额将约为9.90万亿元。”

　　“我们预计地方政府债券发行规模8000亿元左右，剩余资金缺口仍很大，虽然PPP模式融资规模将大幅增长，但仍很难完全满足基础设施投融资需求。”霍志辉说。

　　地方跟进难度大

　　政策东风虽然已经具备，项目落地仍有不确定因素。

　　虽然财政部、各地政府也组织了大量培训，但地方财政部门，尤其是基层并没有类似的项目管理经验。一位直辖市财政局PPP相关人士对本报记者坦言，目前该市尚未制定明年的PPP项目计划，“我们觉得还是很复杂，需要想清楚了再推进。”

　　在PPP工作全国领先的江苏，这次财政部30个示范项目独获9个。一位接近省财政厅的人士对记者表示，PPP的方向是对的，但仍需要更高层面的法律对PPP的规则、参与各方的权利义务加以明确，目前的文件层级较低难以打消社会资本疑虑，“个人感觉，目前社会资本对参与PPP还不是很活跃，很多还在观望。”

　　据了解，目前财政部、发改委主导的特许经营立法工作仍处于前期阶段，短期难以推出。

　　“作为起步阶段，部委、地方政府为PPP提供一些支持政策‘扶上马’是可以的，但长期来看，还得靠PPP模式自身的生命力和可持续性。”上述江苏省人士表示，“PPP模式本身也是调节政府与市场关系的一种方式，如果政府政策倾斜太大，可能有违PPP初衷。”

　　据金永祥透露，财政部发布30个示范项目时并未明确具体的支持政策，可能采取一事一议。

　　此外PPP主管部门之间的协调似乎也存疑云。对于12月4日财政部和发改委同一天颁布针对PPP的操作指南和指导意见，张燎认为，一方面相关部委竞相落实三中全会决议和国务院领导指示，部委之间有一定程度的竞争也是好事；另一方面证实了市场此前的一种担忧，即如果缺乏协调，不同部委发出的声音难免有乱调、重音现象，可能让地方政府无所适从，亟待政府高层协调。

　　事实上，社会资本参与PPP的合理回报率确定目前仍是难题，回报太低社会资本不愿参与，回报太高可能损害公众利益，政府方无法接受。

　　多位专家认为，PPP项目周期动辄二三十年，回报与风险之间的对应关系很难事前完全确定，必须有良好的调整机制，更重要的是引入充分竞争，让市场而非主管领导给社会资本制定合理回报。

　　中国投资协会会长张汉亚对本报记者表示，政府与社会资本合作，跟国有企业混合所有制改革存在相似的困境，民间资本能不能在合作中取得主导权是问题的关键，如果只是跟着跑龙套，民间资本的积极性不会很高。