33岁的郝芳芬是四川雅安市汉源县九襄镇的一名村民，在成都市从事家政服务已近8年。谈到落户成都或者雅安市，郝芳芬显得有些犹豫。她坦言，虽然这几年收入从过去每月的1500元涨至2500多元，但她还是希望将户口留在家乡。“大城市生活成本比老家高多了。在老家，自己有地，吃喝不愁。”
在国务院新出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中，将在2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户作为一项重要目标。然而《经济参考报》记者近期在浙江、河南、四川、陕西、江西等地采访时却发现，尽管各地均出台了政策推进户籍制度改革，但相当数量的农民却因担心自己原有利益受损和难以享受城市居民配套待遇而心存顾虑，“进城不落户”的现象突出，甚至出现了原有城市户籍人口希望换成农村户籍的“逆城镇化”现象。
户口利益链此消彼长 农民落户城镇顾虑多
浙江省公安厅人口管理与服务总队总队长阮文广认为，随着经济快速发展、城乡建设不断加快和社会利益格局持续调整，农村户口背后的利益链越来越长，城镇户口背后的利益链越来越短，农业转移人口进城落户意愿不强的趋势还可能进一步加剧。
和郝芳芬一样，在劳务输出大省四川、河南等地，大多数农民工对在城镇落户“顾虑较多”。国家统计局河南调查总队2013年底的一份调研报告显示，尽管当前农业转移人口成为城镇居民的意愿较为强烈，超过八成的农民愿意在城镇就业生活，但在城镇落户的积极性并不高，商丘市愿意落户城镇的农村转移就业人口比例不足5％。
在人口流入大省浙江，由于担心不能在城镇长期稳定就业，对流出地农村的既得和预期利益又难以割舍，在流入地落户的意愿也并不强烈。据2014年2月该省流动人口流动状况抽样调查，“希望在居住地落户的”仅占8.5%，大部分流动人口更看重务工收入、子女就学和社会保障等问题。
河南省许昌县尚集镇罗门村村民完海亮“一辈子穷在户口上”的遭遇正是许多农民“进城不转户”心态的注脚。近4000口人的罗门村，2000多个劳动力全部在外务工，800多户中在市县购房者多达100多户，但户口都留在村里。2004年农业税废除后，完海亮借在郑州工作之机，花费数万元将全家4口的户口迁到了郑州，此后企业倒闭，失业多年连社会保险的费用都难以为继，无奈之下，2012年，完海亮花费2万多元为村里打井、修路，得到村民许可，又重新将户口迁回了农村。
落户成本成“硬骨头” 城镇承载能力有限
据中国社科院发布的《中国城市化发展报告2012》，在社会保障和公共服务配套上，农民市民化的平均成本为10万元/人，进入大城市的成本还将成倍增加。《经济参考报》记者在浙江、四川、江西等地追踪采访时发现，落户成本高是许多户籍制度改革参与者们最大的顾虑。
教育问题一直是进城务工人员最关注的话题。近年来，各地大力解决进城务工人员子女的就读问题。随着大量农民工子女流入城镇，给地方财政带来了一些负担。成都市教育局局长吕信伟曾给记者算过一笔账：成都现有义务教育阶段外来务工子女36万人，每人每年财政转移支付仅300元，而成都市生均教育成本在1万元以上。
“只要农民工落户南昌，其子女入学和当地城市居民子女入学并无政策上的差异。”南昌市教育局义务教育工作处杨雪飞介绍。经测算，若南昌新增100万城市人口，预计学生将增加20万人。而要在短时期建立一批师资合格的教师队伍、能够提供合格教育质量的学校非一朝一夕之事。
城市基础设施的配套也成为户籍改革后城镇化面临的突出问题。以自来水供给为例，今年以来，郑州城区因干旱问题已发生两次供水危机。按照规划到2020年，郑州市中心城区人口要达到700万，而目前仅为300多万。郑州市自来水公司的规划显示，为了配套人口增长，郑州市将新建7个水厂，供水能力达到214万立方米，为目前郑州市供水能力的数倍。但一个尴尬的现实是，目前仅有一座水厂在建，其余规划仅停留纸面，周边水源呈现枯竭态势。而河南省电力公司也反映，当前，随着人口向城镇的集聚，郑州等大城市和县域农电的迎峰供给也都日渐紧张，大城市限电和农村超负荷区域存在扩大化趋势。而庞大的电网新建和扩容投资以及供地等问题都日渐凸显。
“当前城镇承载农业转移人口市民化的能力比较有限。近年来浙江省各地的环境污染、交通拥堵、房价和生活成本上升、就学就医资源紧张等‘城镇病’已逐渐显现。”阮文广说，“以2300万流动人口基数计算，全省农业转移人口市民化总成本将达2.3万亿元，而2013年浙江省地方财政收入为3797亿元。”
统筹城乡一体化 促进人口双向流动
专家认为，需要在制度设计上考虑到农民的利益和意愿，通过市场化手段和利益赎买选择来保障农民的自由选择权，而不是采取强制性和强迫性措施。
河南省发改委主任孙廷喜认为，城镇化的科学推进必须确保农民的利益不受损害，要积极推进农村土地承包经营权登记试点、农村宅基地确权登记颁证工作和集体经济股份制改革，完善农村土地流转服务体系，促进农民收益最大化，消除农民进城后顾之忧，弥补进城个人成本，增强向城镇转移动力。
河南大学教授耿明斋认为，破解户籍逆城镇化的困局，除农村个人资产问题外，培养农民进城必需的文化和技术等“软实力”，一方面，政府部门应该多为农民工提供教育、培训的机会和平台，从政策上要求农民工必须接受必要的事业培训或持证上岗；另一方面，农民工要积极主动参加各类学习培训，不断提高自身文化水平和技能水平，提高自身就业能力和技能水平，真正在城市立足。
“户籍制度改革目前只是迈出了第一步，实际上，城乡户籍制度改革和城乡一体化，不仅意味着农村人口可以在城市定居，也意味着城市人口可以到乡村定居。”中国社会科学院农村发展研究所副研究员李人庆说，“如果只有单向的流动，那还称不上所谓的一体化。我们要改变传统思维，城乡统筹并不一定是城来统乡，完全可以借鉴农村政策中好的，来影响城市政策。在城乡之间都需要在福利和保障政策上不断消除不平等的权利责任，建构国民一体化的权利责任保障体系。对于其选择也要考虑到其心理社会承受力给予一定缓冲期，缓解其心理压力和社会适应压力。”
着眼就地市民化 倾斜性投资中小城镇
专家认为，当前要推进户籍制度改革，关键在于通过同步配套改革，增强进城动力，解决好进城农民工在住房保障、就业服务、子女教育等方面的需求，逐步实现社会保障跨市州接续，全省范围无缝对接，推动城镇常住人口享有城镇基本公共服务和同等权利。
“人口城市化和市民化需要相应的公共财政支撑，如何分摊流动人口定居所带来的城市化财政负担,是一个尚待解决的难题。”中国社会科学院农村发展研究所副研究员李人庆认为，“中小城市的人口扩张会对人口流入地财政带来压力，财政保障需要解决财权和事权不相匹配的问题。”
阮文广认为，户籍制度改革应当着眼于农业转移人口就近就地市民化。就近就地市民化成本较低。从城市承载能力看，流动人口过度流向大城市，可能会给大城市带来交通堵塞、环境污染、资源紧张、城市贫富两极分化等“大城市病”。同时，随着农村生活水平日益提升，农村人口到大城市居住生活的意愿正日益减弱。无论从城镇化长远发展看，还是从农村人口自身意愿看，促进农业转移人口就地就近市民化应该是户籍制度改革的最佳选择。
“现在国家主导向农村地区投资较多，利益集团大公司主导的投资多集中于大城市，而中小城市和建制镇等恰恰是目前投资少有覆盖的地方。我们需要改变现在的国家财政战略，坚持向城镇做倾斜性投资，改变以往投资集中于大城市的局面，以投资改善中小城市和乡镇的发展环境。”中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军认为。
此外，阮文广认为，当前我国户籍管理制度相关法律法规滞后，已成为深入推进户籍制度改革面临的严峻问题，早已与我国目前的社会情况不相适应，使推进户籍制度改革缺乏全面完整的法律参照，建议尽快出台相应的法律法规，让基层部门在具体操作过程中有法律依据。
记者在各地采访户籍制度改革时，众多户籍制度改革参与者和专家表示，取消城乡二元体系的户口性质划分，统一城乡居民户籍性质仅仅是标志。衡量户籍改革实际成效的关键还是在于各项配套政策的跟进与落实，即消除依附在户口性质上的如医疗、就业、住房保障等方面的差别待遇，真正实现城镇基本公共服务的全覆盖。这也是实施户籍改革最大的难点。
制度维权打消后顾之忧
四川省社会科学院研究员郭正模认为，我国推进户籍制度改革，将解决农业人口和非农人口长期以来社会保障与权利上不平等的现象，应进一步解决农村土地产权与农民财产转移的问题，才能消除农民进城的后顾之忧。
浙江省德清县是最早进行户籍制度改革试点的地区。为了从制度上保障农民合法权益，打消农民进城的后顾之忧，并真正实现农村居民“留乡”或“进城”的自主选择权。该县提出了“先确权、再户改”的改革思路。在取消户籍性质划分前，实施历史遗留户口问题清理，明确全县每一名居民其户改前的户籍身份。通过对农村土地（山林）承包经营权、村集体资产收益权以及农村宅基地三项权益进行确权，实现农民可以在取消户籍性质标识的情况下继续保留其原有权益。明确了进城镇落户农民以取消户籍性质前的居民户籍备份数据为依据，继续享受农村居民计划生育政策待遇。
在江西省南昌市，当地在转户农民利益保障上只做加法、不做减法。一方面是充分保障转户农民既有利益，同时显化资产价值，通过土地处置等配套机制，增加转户农民财产性收入。南昌市农业局农村经营管理站站长王群介绍，根据新规，农村居民转为城镇居民后，其承包的土地可采取保留、流转、退让三种处置和利用办法。
陕西省则提出了对进城农民实行“宅基地换住房、承包地换社会保障”的补偿办法，对举家迁入城镇并自愿退出原有宅基地和承包地的农民，都给予一次性经济补偿，并使他们在城里享受与城市居民无异的社会保障。
转移支付与市民化挂钩
四川省社科院教授胡光伟认为，户籍制度改革的公共成本，需要政府、企业、社会共同承担。特别是政府要完善公共财政体系，建立与常住人口规模相挂钩的教育、医疗等公共资源配置和财政转移支付制度，形成“钱随人走”、“钱随事走”的机制。探索建立外来人口市民化专项基金，重点补贴农村转移人口集中流入地区公共服务投入。
“农民市民化平均成本为10万元，不仅包括养老、医疗、教育等成本，也包含了城市基础设施建设成本。”南昌市发改委副主任钟坚介绍，随着大量农民进城务工，南昌财政中的税收收入、土地收益必将增加。政府可以将财政资金压力摊薄到6年时间范围内逐步消化，只要操作有序，完全处于政府财力的可控范围内。
钟坚认为，国家提出建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，可以通过选择若干市县开展新型城镇化试点，重点在农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度等方面进行探索。“过去，我国主要以户籍人口为依据进行资金经费划拨，今后要加大省级财政统筹力度。进一步完善市县转移支付机制，在转移支付中充分考虑非户籍常住人口因素，逐步建立与市民化挂钩的转移支付制度。”钟坚说，为降低政府负担，还可积极引入企业、社会组织建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制等主体参与相关公共服务的生产。
浙江德清县在试点户籍制度改革时，在充分考虑财政承受能力和资源承载能力的前提下，按照“先易后难、量力而行”的原则，对条件成熟的16项政策进行了调整。“户籍制度改革应当是一个渐进的过程，户籍制度背后涉及一系列相关政策的再调整和利益的再分配，在现有的法律框架、政府财力、社会承受力背景下，长期以来形成的城乡差别、地区差别、制度差别不可能一夜拉平，如果依靠强硬的行政手段干预人口迁移和制度调整，必然会带来一系列社会矛盾和后遗症。”浙江省公安厅负责人认为。
