在国际直接投资实践中，东道国政府市场准入等方面政策变动始终是海外投资者面临的最大风险之一。准确评估这一风险的大小、发生的概率，是跨境投资正确决策的重要内容。审视解析韩国济州岛中资目前的困局，对我国企业的海外投资有利。

　　济州道政府阻击中资风波始末

　　由于气候宜人，风光明媚，且2010年以来实施了不动产投资移民制度，济州岛成为近年中国居民旅游的热点，也是中国企业、居民海外投资置业的热门地区。但自6月初以来，济州道新知事元喜龙阻击中国投资风波乍起，至今仍在持续发酵，甚至可能进一步扩大，外资、外国人在济州原本友好的商业和生活环境已经急剧恶化，预计还将进一步恶化。

　　这场风波的苗头在济州道知事竞选期间就已经露头，元喜龙将抨击中资和中国人对济州经济社会的“负面影响”作为竞选主题之一，为自己赢得了不少人气与喝彩。在6月4日韩国地方选举中当选之后，元喜龙频频针对中国资本发表攻击性言论，指责绿地、蓝鼎等中国大公司在济州投资的大项目属于“投机资本”，声称中国人在济州买地之后可能圈占起来成为“中国城”，对已经获得上届道政府批准、但未开工的中资项目许可证书“一一检验并从头开始”，并宣布将大幅提高外国人通过购买房地产获得济州永久居留权的条件。

　　中国蓝鼎集团济州开发公司投资建设的“神话历史公园”项目A、R、H区块占地近252万平方米，原计划截至2018年投资2.56万亿韩元(约合25亿美元)建设公园、酒店、度假村等一系列娱乐观光设施，6月24日举行开工仪式。6月17日，当选济州道知事不足半个月的元喜龙突然表示，当地欢迎健康的中国资本，但坚决反对投机性中国资本，要求将该项目的后续审批等全部移交给新的济州道厅。6月20日，济州道政府向蓝鼎济州开发公司发出通知，声称通过核查5月30日申请的济州神话历史公园A区和R区的建筑许可，发现建筑许可申请面积和开发承认面积之间存在一定差异，要求在8月29日之前进行完善。

　　绿地集团是第一家跻身财富全球五百强排行榜的以房地产开发为主业的中国企业，至今已进入美、加、澳、英、德、西班牙、韩、泰、马来西亚等9国的14座城市，2013年海外房地产业务销售收入达30亿元，2014、2015年目标分别为200亿元、400亿元。此前，绿地集团在济州岛已投资9亿美元开发健康医疗城项目，在积累成功经验后与韩国乐天公司联合开发的“梦塔”(绿地济州梦想大厦)项目位于济州岛商业圈核心，是集酒店、酒店式公寓等于一体的旅游度假城，计划投资额达60亿元，建筑面积约31.3万平方米，主建筑物高218米，是济州最高双子塔，建成后将成为济州岛新地标。元喜龙上任之后，梦塔项目也陷入停滞。

　　在阻击中资大项目的同时，济州道政府还宣布将大幅提高外国人通过房地产投资获得永久居留权的条件。

　　自2010年实施不动产投资制度以来，济州岛的政策一直是投资济州岛5亿韩元以上房地产并经过5年就可获得永久居留权(F-5)；6月20日，元喜龙的职务交接委员会宣布，以后外国人要获得济州道永久居留权，除购买5亿韩元(约合50万美元)以上房地产外，还必须另外购买5亿韩元“济州地方开发债券”；同时将实施“永居权总量制”，将移民总数控制在济州岛人口总数的1%，约6000人。

　　随着时间流逝，这场风波已出现蔓延之势。8月31日，与元喜龙同属韩国执政党新国家党的议员金熙国公开济州道政府提交的资料，声称从2009年至今年6月末，中国人持有的济州土地面积从2万平方米增长到592.2万平方米，增幅超过295倍；其公示地价从4亿韩元上涨至5807亿韩元，暴涨约1450倍。且中国人持有的济州土地中近一半(277.3万平方米)是今年上半年购置的，表明中国人在济州购地提速，声称预计中国人购置的济州土地累计面积今年将突破700万平方米，达到济州岛附近马罗岛(30万平方米)的20倍以上。韩国某些媒体对这些资料大力渲染，言外之意，就是认为中资已经对济州岛构成了“威胁”。

　　变更外资市场准入政策的不合理

　　经过这场风波，外资、外国人在济州的商业和生活环境已经发生了实质性变化，对在韩外资构成了现实的风险。而且，济州道现政府、某些韩国议员和媒体对济州岛中资的指责不仅站不住脚，也有悖韩国中央政府、其他地区努力招徕外资的政策。

　　不错，根据济州道现政府提出的资料，中国人持有的济州土地增长不少，在外国人持有的济州土地总额中所占比重也大幅提升。2009年至今年6月末，在外国人持有的济州土地中，中国人所占比例从不足1%飙升至43%，美国人由49%减少到27%，其他亚洲国家所占比例由11%减少到6%。但尽管如此，外国人购买持有的济州土地总面积也只有1373.8万平方米，仅占济州岛总面积的1%；与2009年的760.8万平方米相比，4年半增长81%，也谈不上惊人。

　　元喜龙及其领导的济州道现政府的外资政策与中央政府和其他地区的政策取向明显相悖。朴槿惠政府着力吸引外资自不待言，8月12日，韩国中央政府公布振兴服务业规划，明确点名将积极支持4大度假村项目，遭到济州道现政府阻击的“神话历史公园”名列其中，并允许设立外国人专用赌场。元喜龙对此反应是立刻在电台公开表示反对。就是韩国其他地方政府，对外资的态度也比济州道现政府友好。韩国首都首尔吸纳的外资总量比济州高得多，但首尔市政府、议员对外资的态度就比济州道现政府开放许多。9月16日，首尔市政府向首尔市议会议员崔判述提交“外国人土地取得现况”，他表示去年外国人抛售土地给房地产市场带来了一定负面影响(指价格下跌)，但今年以麻浦区、龙山区等地区为中心，外国人购入的土地面积在逐渐扩大，首尔市政府和中央政府将努力通过扩充基建设施，积极吸引外资。在这样的情况下，绿地集团济州梦塔项目遭遇阻击，却就首尔江南地区的2万亿韩元(约合120亿元人民币)大型开发项目开展积极洽谈，实不足为奇。

　　不同政体下东道国政府道德风险的差异

　　新官上任后否定前政府与外资签署的协议和承诺，这种风险在任何政体下都可能发生。但其他条件相同，竞选政体下的这种风险较高，因为这种政体会激励官员纵容乃至怂恿排斥外国商品、企业、劳工，或是索取过分的劳工待遇，借此捞取选票；相反，在行政主导政体下，政府决策者更看重外资带来的就业、财政收入等实际利益，相对没有那么强的动机去推翻对外资的承诺、协议。

　　同时，上述道德风险随政府层次而异。由于着眼于中央政府权位的官员必须较多考虑国家外交利益，地方性官员则无需顾及国家外交利益，因此，中央政府的这种道德风险低于地方政府。而东道国地方政府的这种道德风险水平高低，在相当程度上又取决于东道国政制。假如其他条件相同，在实行地方自治的国家或地区，中央政府约束地方性官员的手段相对较少也往往不够强硬，地方政府的这种道德风险水平较高；在中央集权制国家，对地方政府首脑实行任命制，中央政府约束地方性官员的“乌纱帽效应”相对强硬，地方政府的这种道德风险水平相应较低。

　　笔者希望能够由此总结经验教训，改善事前布局决策，降低海外投资风险概率。

(作者系商务部研究院研究员)