国务院日前发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》）提出，要统筹推进教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。
长久以来，基本公共服务的差异导致了城乡居民在权利上的割裂。有专家认为，户籍改革的突破口在于新老市民“平权”，努力实现公共服务均等化，这既是户籍制度改革的核心内容，也是衡量改革成败的主要指标。专家指出，实现均等化的“硬骨头”将是住房和教育，实现的过程必然给财政带来考验。
重点 住房教育成“硬骨头”
《意见》提出，户籍改革的一大目标是到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务、依法保障公民权益的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。
作为一种社会管理的手段，户籍本身并无高下之分，其吸引力往往在于附着在户籍之上的诸多福利。公安部副部长黄明坦言，许多的福利待遇与户籍制度长期挂钩，难以剥离。“如果仅仅户籍制度本身来说，是一件很容易的事，但是和各种福利待遇捆绑在一起，就很难改了”。
对此，《意见》明确，要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障。
据悉，仅就养老保险制度而言，新老市民“平权”已无障碍。从今年7月1日起开始实行的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》规定：在企业就业农民工按规定参加企业职工基本养老保险；在城镇灵活就业的农民工，可以参加企业职工基本养老保险，本人自愿也可以参加城乡居民养老保险；对于已经参加了农村居民养老保险，进城后不论参加企业职工养老保险，还是参加城乡居民养老保险，都可以办理养老保险关系转移接续。
不过，中国人民大学经济学院教授陶然在接受《经济参考报》记者采访时表示，社保与户口并不直接相关，而是与工作相关。各项公共服务中，与户籍相关性最高的是住房和教育。
“户籍制度改革的困难之一，就是实施公共服务均等化所需的资金短缺。”陶然表示，除了保障本地户籍居民的基本公共服务需求外，如果将外地户籍人口纳入进来就显得捉襟见肘。“特别是在地方财政收入增速开始下降，债务水平持续提高的背景下，地方政府在建设保障性住房方面，能力有限，动力不足”。
中国社科院财经战略研究院研究员汪德华也表示，教育在改革过程中将是最大的财政支出，义务教育经费的财政支出会增加不少。
汪德华告诉记者，发达地区农民工的子女义务教育情况非常不乐观。“我们去广东一些地区调研发现，50%农民工子女上私立学校，学费由父母承担，没有享受免费的义务教育。改革之后，这些农民工子女的义务教育费用需要由当地政府支出，即使中央政府把义务教育转移支付的资金拨付给农民工所在地区，义务教育所增加的支出依然非常庞大，地方政府要很好地执行这一政策现实上存在一定难度。”他说。
中国国际经济交流中心专家马庆彬表示，户籍制度改革背后其实还是一个地方层次的财政能力、管理能力能不能与其实际规模或者和其地位相匹配的问题，背后是整个城市治理体系改革的过程。“户籍改革最难的是公共服务覆盖到常住人口，而不是像以前那样仅仅覆盖户籍人口，这就需要从全国到地方进行一系列的财政体制改革，包括未来政府管理机构的改革等都需要跟上。”
跟进 配套措施有待落地
要实现城乡基本公共服务均等化，让每一个民众都能分享公共福利，并非一蹴而就。
农业转移人口的市民化公共成本是指为容纳新市民化人口，政府在城镇基础设施建设、维护以及公共服务等方面所需增加的财政投入，主要包括城镇建设维护投入、公共服务管理投入、社会保障投入、随迁子女义务教育投入、保障性住房投入等。
学者们对农民市民化的成本有不同估算。根据社科院人口与劳动经济研究所副研究员屈小博测算，在未来20年城镇化水平达到70%的情况下，户籍改革成本累计相当于全国财政用于与民生直接相关支出的约16%。“实际上，如果考虑城镇化过程中人口净流出地区所带来的财政支出减少效应，全国层面的户籍改革成本应该更低。以基本公共服务与福利均等化为导向的户籍改革在财政上具有可行性。”屈小博表示。
而中国社科院发布的《城市蓝皮书》称，目前农业转移人口市民化成本全国人均为13.1万元。2030年之前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化，政府公共成本需要支出约51.1万亿元，这笔巨额支出将成为财政负担。不过，按学者陈金永的测算，如果分15年完成户籍改革，每年成本是北京奥运会的五分之一，政府财力完全可以承受。
财政部副部长王保安曾表示，目前在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口部分进行了一定比例折算，已经体现了常住人口因素。在均衡性转移支付中，已经考虑了农业转移人口市民化因素，将进一步完善财政转移支付机制办法，有效促进城乡人口有序流动和新型城镇化健康发展。
兼顾 发挥政策分类和定向作用
专家认为，改革的最大考验并非在于财政投入总量，而主要是改革成本的巨大地区差异。
屈小博认为，300万人以下的中小城市，户籍价值差异并不太大，当城市规模达到500万人以上，户籍价值会随着城市规模增大而大幅提高。改革成本前十位城市的累计成本占全国总成本的75%。从地方政府层面来看，户籍价值高、流动人口集中的大城市的改革成本更高、改革负担较重。
汪德华也表示：“我们改革的难点不在于城乡差异，而是区域差异。举例而言，广东省和河南省的差异要比同一个省内城乡的差异更大。如果河南农村人口转移为河南小城市的市民，改革的成本较小，而如果是河南的农民转移为广东的市民，差异是比较大的，财政成本增加的幅度相对会更大。”
根据《意见》精神，此次进一步调整户口迁移政策包括：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。
事实上，特大城市的户口因为附加的教育、医疗、社保福利，还有大城市相对较多的就业和发展机会，具有强大吸引力，但却准入严苛；小城镇户口虽然完全放开，但因为没有了农村土地收益，又缺乏大城市的户口含金量，则相对缺乏吸引力。
而对于不同类型的城市而言，城镇化以及农民工市场化的空间不同，所需要付出的成本也会有很大差异。
陶然认为，目前来看，沿海地区的大中城市是承接户籍转移的主力，同时，沿海地区的中小企业也很发达，这些地区的人口很难“疏散”。有机构统计，目前跨省流动的8600万农民工中，60%以上集中在19个城市，其中上海占了900万，是全国吸引外来农民工和流动人口最大的一个市，市民化的任务最重。
陶然认为，在城镇化的初期，大城市膨胀是一个必然现象，但这未必给大城市、特大城市带来户籍改革成本的攀升。“大城市的‘城市病’在合理的管理下，是不必然出现的，而且如果户籍改革措施改得好，对政府而言可能成本有限，收益巨大”。
马庆彬则认为，政策最重要的是要分类和定向，要加对大中西部城市群的培育。“定向就是要定中小城市和小城镇，提高这些中小城市和小城镇的公共服务能力，才能真正地把更多的人口吸引到这些中小城和小城镇中来，使国家的人口布局更加合理化。”他说。
国家发展和改革委员会秘书长李朴民表示，增强中小城市的吸引力，不仅是实施新型城镇化一个重要方面的内容，也是涉及到户籍制度改革的重要问题。无论是促进新型城镇化发展，还是促进农民工落户，增强中小城市的吸引力都是一个非常重要的任务。下一步将改善中小城市的交通条件；夯实中小城市的产业基础，稳定和扩大中小城市的就业；加强中小城市市政基础设施和公共服务设施建设，引导高等职业教育院校在中小城市布局，优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构。
