安徽土改终于进入实际操作阶段。

　　近日，《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》实施方案(以下简称《实施方案》)已在安徽国土厅内部印发。

　　21世纪经济报道记者独家获取的《实施方案》全文显示，该方案是对2013年安徽省政府公布的《深化农村改革试点指导意见》逐条落实，并将任务分解到处室和厅分管领导。

　　其中允许集体建设用地流转和激励宅基地退出等有关探索，对于现行土地管理制度突破较大，安徽对此次改革提出了“试点先行，风险可控”的原则。

　　探索宅基地退出

　　探索土地流转新机制以及建立宅基地退出补偿激励机制是安徽版土改的重头戏。

　　《实施意见》提出，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地使用权人可以通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式，按照现行建设用地标准，用于工业、商业、旅游和农村住宅小区建设等。同时，农村村民主动退出宅基地的，由农村集体经济组织予以补偿或政府奖励，并采取其他手段进行激励。

　　“安徽是农业大省，农村人口众多，农村宅基地一直是土地管理中的难点。”安徽国土厅厅长孙爱民说，一方面，应该保障的宅基地保不了，由于农用地转用计划指标总量不足，农村违法占地建房屡禁不止;另一方面该退出的宅基地退不出来，特别是皖北地区“空心村”现象严重。

　　安徽社科院乡镇所所长谢培秀认为，宅基地退出后有几个可能的用途，复耕成耕地，或是将来进入集体建设用地的范畴，而宅基地退出后，释放出的指标将非常可观。

　　这也是安徽土改的现实迫切之所在。

　　数据显示，2002-2013年，在大规模农村人口转移进城的10年间，安徽农村土地的人口承载力从每平方公里的4126人下降到2822人，农村人均建设用地从242平方米增加到360平方米，大量空置宅基地缺乏流转或退出机制，导致空心村加剧。

　　与之相反的是，城镇建设用地指标日显不足。21世纪经济报道记者根据安徽省土地利用总体规划统计，到2020年，安徽全省建设用地总规模2988.84万亩，但到2013年底，建设用地总规模已达2905.35万亩，指标只剩下83.49万亩，剩下的7年每年平均建设用地空间不足11.93万亩，无法满足工业化和新型城镇化对土地的需求，这在经济较发达的皖江地区尤为紧迫。

　　对此，安徽一直以来期望国家批准在皖北地区试点“人地挂钩”，并通过“人地挂钩”在皖北的大规模实施来实现南北土地指标的合理漂移。

　　因此《实施方案》中关于集体建设用地流转、宅基地退出、建立城乡统一的土地交易市场等举措，直接针对以上问题提出解决方案，即在增量严控的情况下盘活存量。

　　这一套制度环节打通后，市县政府将农村建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地指标可以在省级统一平台交易，调剂到异地使用。

　　“它是城乡建设用地增减挂钩的‘升级版’，解决增减挂钩不突破县域范围和总量控制的限制问题。”安徽国土厅厅长孙爱民说。

　　确权时间表

　　作为农地改革的基础性工作，当地农村土地确权登记发证工作也确定了时间表。根据实施方案，安徽将在2015年完成20个农村综合改革试点县土地确权登记发证工作，2017年完成全省确权登记发证工作，同时加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统，启动不动产统一登记工作。

　　据了解，截至目前，安徽各区县乃至镇基本都已召开确权工作动员会，有的地区还展开大规模的培训。

　　“确权是一项基础性的工作。”中国社科院农村发展研究所学部委员张晓山认为，要通过确权、颁证把农民的“家底儿”搞清楚，另外还要把谁能够对这些“家底儿”拥有所有权搞清楚，这样农民的财产权利的保护就有了一个坚实的产权基础，未来的城镇化、土地的规模经营都有了产权基础。

　　由于确权工作体量庞大，涉及各方，是否有充足的资金保障也考验着地方尤其是基层政府。“这个工作要做，地方政府不光要有足够财力，还要下决心。”张晓山说。

　　安徽国土厅在实施方案中提出了组织、协作以及经费等方面的保障。根据方案，试点地区城乡统一的土地交易市场和交易网络建设费用由地方自行承担，厅推进改革的相关费用纳入厅预算予以保障。