公益性项目成鸡肋　与政府关系仍未理顺

　　《经济参考报》记者日前在安徽、江苏多地调研时发现，不少城投公司都在谋划“市场化”改制或者已经完成了自身的改制方案。不过，大部分改革方案更多地表现为业务板块的整合和重新布局，核心的“与政府之间的关系”仍未彻底理顺。
　　业内人士表示，地方融资平台风险大，城投公司转型的难度同样很大，平台的风险系数也并未因此而降低。专家认为，城投公司“去平台化”的进程并非一蹴而就，化解城投公司风险，根本还在于加快财税体制改革。

赵乃育/绘

　　方向　摆脱融资“壳公司”身份

　　今年5月20日，国务院转发国家发改委“关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见”，提出要“规范政府举债融资制度”、“剥离融资平台政府融资职能”。在这样的背景下，不少城投公司尝试进行转型和改革，期望在条件成熟时摆脱政府背景，转为“纯企业”。
　　中国现代集团研究员王蓬对《经济参考报》记者表示，从成立之初发展至今，融资平台一直承担着为地方政府融资的重要使命，在此基础上，才会考虑建设、经营和运营。也正因为如此，几乎所有的融资平台，都是没有收益的，或者说效益寥寥无几。“很多平台的大部分收益都来自于政府补贴。”他坦言。
　　记者日前在安徽和江苏多地采访时发现，大部分城投公司期待能够朝着“市场化”和“实体化”的方向转型，不甘于继续做只为地方政府“找钱”的空壳公司或是地方政府的“贷款机器”，而是试图通过多种方式让平台本身具备“造血”功能。
　　例如，作为江苏省镇江市新区的城投公司，镇江新区经济开发总公司最近已经提出了其自身的市场化改革方案。不仅公司名称已经向工商部门提请变更，以淡化其地方融资平台色彩，公司的领导层也彻底脱去了公务员的身份。更为核心的是，其改革方案提出，“加快实现由贷款主体向产业经营实体的公司化转型，加快实现以项目建设为导向的融资建设平台向以投资经营为目标的金融控股型集团转变”。根据其改革思路，将通过业务整合、归并和重组，形成五大板块，这五大板块包括核心业务为新区基础设施建设的建设集团、重点为小额贷款与担保以及村镇银行业务的金融(投资)集团、注重于旅游开发的旅游文化公司、负责国有资产管理运营的资产运营公司等。
　　与镇江新区经济开发总公司类似，安徽亳州的3家地方城投公司也已整合并转制成地方国企，改制后的公司名叫建安投资控股集团。对于建安控股的未来方向，亳州副市长刘辉表示，前期是探索阶段，主打房地产、市政建设、文化传媒、金融等五个板块，并进一步做大、做强。
　　值得注意的是，按照此前一些业内人士的设想，融资平台剥离融资职能意味着“撤出公益性的基础设施建设领域”。不过，记者在采访中发现，目前融资平台的改革更多走的是“整合”式的路线，即整合现有的平台，通过归并同类平台，提高效率，但是，对于几乎没有收入的纯公益性建设项目，融资平台并未完全撤出，只是试图进一步降低其业务比例。
　　“目前，我们政府代建工程业务和自营业务的比例为七三开，政府代建工程业务占七成，我们计划在今年内将这一比例转化为四六开，使自营业务的比例占到六成。”镇江新区经济开发总公司副总经理王东晓告诉《经济参考报》记者。

　　尴尬　平台与政府关系难断

　　“我们现在不能与政府一刀两断，只能走中间路线，然后视国家相关政策落地情况，再来进行相应推进。”亳州建设投资集团有限公司董事长韦翔在接受《经济参考报》记者采访时直言。
　　韦翔所谓的“中间路线”，即依托政府的背景，帮助政府融资搞城市化建设的同时，提高自己的融资能力和评级信用。此外，又要争取朝市场化方向走，当然这个市场化程度，需要时间来培养。至于是离政府近一点，还是离市场近一点，这要看具体的地方和项目。
　　持同样观点的安徽某城投人士也表示，我国城镇化建设进程逐步加快，而国家财税体制不尽完善，作为地方政府重要的融资平台，城投公司改制正面临尴尬局面。是选择大胆改革，去平台化、去行政化，完全走市场化道路；还是安于现状，作为地方政府的一个平台为其安心融资。“实际上，目前的改制几乎都是一个折衷的思路，未涉及最核心的部分。”他说。
　　据业内人士透露，国内第一家改制的马鞍山城投除名字变更为“江东控股”之外，其业务并没有更多变化。
　　大部分城投公司实际上难以和地方政府“一刀两断”。以亳州城投为例，改制成一个地方国企，日后其还要持续肩负原来政府公共事业板块的融资功能。“说实话，为处理好与政府的关系，我们还不能扔了这块不赚钱的‘鸡肋’。”他透露，目前最大的担心是，一旦公司改制不成功，很容易卡在中间。这样的话，不仅原来发行城投债和政策性银行融资优势丢了，而且因为没有地方政府信用背书，我们通过发行中票短融来融资的成本也将提高。
　　韦翔指出，整合之后，最大的问题是如何处理和政府的关系问题。“譬如，整合之后政府仍然找你融资，但又没有实在的资源给你，短期内还能支撑，长期怎么办？另外，公司自身业务的发展和其肩负的政府融资职能也难免发生冲突。比如，一般地方政府更愿意平台在辖区内投资，但是，企业要想做大做强势必未来要能够跨区域运作。”他说。
　　“我们当初的想法是，按照契约精神，政府承担应该承担的义务，帮助企业注入基础资产，同时企业可以利用这个时间段培养自己的人力资源和产业，为未来真正的转型奠定坚实基础。目前来看，理论和实际还是有一定的距离。”韦翔表示。

　　困局　平台风险尚难化解

　　王蓬表示，城投公司转型的难度相当大，效果也很不明显。更多情况下，只是将政府资源进一步注入到融资平台，让融资平台的融资能力更强一些，回避眼前风险的空间更大一些。实际上，融资平台的风险一点没少，转型的目标也是一片混乱。
　　根据审计署去年底发布的《全国政府性债务审计结果》公告，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。业内专家指出，多年来地方债务游离于预算之外，不受约束的增长，带来巨大风险。
　　为了化解这一风险，“开明渠、堵暗道、剥离融资平台的融资职能”成为政策选项。但令市场担忧的是，目前“明渠”口子开的太小，马上堵上“暗道”并不现实。
　　实际上，各地城镇化建设需要大量资金，其中大部分要向社会筹集。虽然中央政府允许部分地方政府试点自发自还地方债来筹措资金，但是发行量相比实际的资金需求而言可谓“杯水车薪”，且自主发债新政在法律层面上也未予明确。“这么大的资金量需求下，融资平台这一暗道一时根本难堵上。”一位地方城投公司人士坦言。他还说，除了增量资金需要通过平台公司继续融资之外，已经形成的存量债务也需靠自身的“借新还旧”来解决，融资职能不可能被剥离。
　　不少业内人士提醒称，若强制“一刀切”式的剥离融资职能，有可能其他融资形式会出来，在地方政府融资平台建设的道路上走“回头路”而产生新的风险。中国现代集团研究员徐亨玺称，融资平台承担大量市政建设、公共服务项目，新项目要发展，则必然要增量，现有项目即使仅仅维持，人力成本和原料成本也都在提高。一定要警惕融资平台在“巧妇难为无米之炊”的多重压力下，填了一条暗道，难保没人挖另一条。而新的暗道往往更加隐蔽，风险更大。
　　“融资平台的转型，需要一个较长的过渡时期。融资平台的产生是由于地方政府财权事权不匹配导致的建设资金缺口较大以及政府融资渠道不足所致，融资平台的转型，需要从根本上解决地方政府融资问题，这涉及财税体制改革等深层次问题。只有解决这些根本问题之后，政府建设资金充裕、阳光下的融资渠道广泛，政府不再为融资难而想方设法采用间接方式筹钱，融资平台自然就会转型，融资平台的法律定位也即获得明确归宿，融资平台问题与风险即不复存在。”王蓬说。