地处“深山老林”，缺乏市场运作空间，国有工矿、林区、垦区的棚户区改造被称为本轮棚改“最难啃的硬骨头”。《经济参考报》记者近日采访了解到，受政府、企业财力所限，资金平衡难题在由林矿国企主导的棚改中表现更为突出，部分企业甚至因此出现了难以弥补的债务“窟窿”。
还历史欠账 老工人居住条件至今仍极差
工矿、林区、垦区棚户区的居住者，大多是老国企的老工人。因为过去“先生产、后生活”的观念，使他们至今仍居住在条件极差的棚户区中，在某种意义上，这些地区的棚改是在“还过去的欠账”。
15岁从山东诸城老家来到长白山林区后，梁桂琴就再没回去过。“那个时候响应国家号召到了林场，后来认识了老伴，他是伐木工，我是家属工。从此就在这扎下根了。”刚到林区的时候，梁桂琴夫妻住在“木刻楞”(一种木头搭建、外面糊上泥的简易窝棚)里。上世纪八十年代，他们搬进了条件稍好的砖瓦房。
那时，森工企业经济效益好，梁桂琴住的平房小区是当地最好的“住宅”。但是当地乡镇规划建设在上世纪九十年代后期突飞猛进，而林业“住宅”30年没发生变化，随着时间的推移，“住宅”也逐渐破败为棚户区。
梁桂琴的老伴去世后，一家的生活更为困难，她在原来房子旁“违建”了一个10平方米的小屋开小卖店。几十年过去了，这些低矮的小房已经墙体开裂，破旧不堪。在吉林森工集团三岔子林业局所属的夹信子棚户区，像梁桂琴这样的住户还有几十户。
“我一个月工资就600多元，儿子在外面打工，挺难的。”梁桂琴说，“看着别人都上楼了，心里也着急，住楼房不为别的，就为给孙子一个好点的环境。”
事实上，梁桂琴居住的夹信子棚户区已经列入吉林森工集团三岔子林业局的新一轮棚改规划。该局自2009年启动棚户区改造工程，截至2013年末，已完成棚改新建、改建项目59.4万平方米、9880户，基本消灭了集中连片棚户区。
三岔子林业局副局长刘风平说，工矿、林业和垦区企业的棚改带有非常浓厚的感情色彩，“都是多少年的兄弟姐妹，年轻的时候，为了支援国家建设，抛家舍业地来到东北，长年累月在深山里餐风饮雪，而现在居住条件却这么差，所以困难再多，棚改也不能停”。
对此，北京京煤集团副总经理孙德刚深有同感。“棚改房的成本每平方米近5000元，但参加棚改的都是我们的老职工，为企业做过巨大贡献，所以企业出了资金的‘大头’，而职工搬进新房基本上不出钱或出很少的钱”。
2013年11月，北京市由企业承担的最大的工矿棚户区改造项目——京煤集团工矿棚户区改造项目首批2000多户居民开始入住。而根据规划，京煤集团将投资30多亿元改造工矿棚户区54万平方米，使6200多户职工彻底告别低矮、潮湿、简陋、拥挤的房屋。
资金负担重 越往前走“窟窿”越大
一位老国企基层干部说，老国企承担了过多本来应由政府承担的社会责任，导致政府的惠民政策越多，老国企需要配套的资金压力越大，负担越重，积极性越低。
《经济参考报》记者在采访中发现，随着国有工矿、林区、垦区棚改工作的进一步推进，因前期棚改资金投入过大，资金难以平衡的问题愈加明显。
根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，2013至2017年将改造国有工矿(含煤矿)棚户区90万户，改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，改造国有垦区危房80万户。
“棚改资金来自三块，即中央和省财政补助一块，企业自筹一块，个人承担一块。企业承担的主要在水、电、暖管网和绿化、道路等基础设施建设上，初步测算的投入是每平方米投入320至350元，累计到2013年，企业投入就达到9000万元。”三岔子林业局基建管理处处长胡洁算账后对《经济参考报》记者说，由于整理出来的土地根本没有商业开发价值，所以企业这些钱投进去就回不来了，成本全部沉没。
事实上，在一些矿区、林区，企业、个人资金在棚改中发挥了重要作用。吉林森工集团计划发展部部长张继程说，林区棚改资金来源采取“三三制”，每平方米政府、企业、个人分别出约500元。
与棚改等各项民生支出不断增加形成对比的是，由于三岔子林业局的木材采伐量不到过去一半，企业盈利能力大幅降低。刘风平说：“企业现在每年净利润才1000多万元，而棚改出现的9000万元的缺口我们只能用未来经营利润弥补，对企业经营发展的影响开始显现。”
事实上，整个吉林森工集团的木材采伐量也从历史最高的360万立方米降到目前的54.4万立方米，仅为采伐量最高年份的七分之一。
像三岔子林业局一样，吉林森工集团所属的其他7个林业局也面临同样的“尴尬”：棚改必须得往前走，而越往前走，资金“窟窿”也越大。
截至2012年，吉林森工集团共完成5.76万户棚改项目，基础设施配套资金垫付8.4亿元。“2013年后才有补贴这块配套钱，但企业已经垫付了这么大的资金，目前还在挂账。”张继程说。
张继程告诉记者，基础设施配套资金投入之所以如此之大，是因为过去很多镇区规划时没考虑到林场，基础设施“先天贫血”。“最典型的就是‘村村通’工程没包括林场，现在各林场到镇区的路80%仍是土路。林场一直处于夹缝地带，既没有被纳入当地政府的规划，企业更没有资金进行基础设施投入”。
近年来发展势头良好的京煤集团同样面临着棚改资金平衡难题。“京煤的棚改没收职工什么钱，但企业却欠了30多亿元的贷款和债务，怎么平衡呢？”孙德刚说，京煤集团的自有土地较多，通过与北京市有关部门的反复沟通协商，在进行商品房开发建设时的土地溢价部分政府返还给京煤集团弥补棚改的“窟窿”。
但让孙德刚担心的是，这项京煤集团获得的“特殊政策”却一直没有“砸实”，“如果得不到土地溢价，这30亿还真不知道怎么还”。
因企制宜 探寻“特别”解决方案
针对目前由国有企业主导的工矿、林区和垦区棚改进程中遇到的问题，一些国有企业的基层管理者建议，制定更多“特别”解决方案。
“共性问题依旧，个性问题突出”，这是在接受《经济参考报》记者采访的人士对国有工矿、林区、垦区棚改最常说的一句话，他们建议因企制宜。
一方面，对确实存在困难的企业，摸清情况后，中央和地方政府需加大政策倾斜和资金支持力度。有关人士建议在棚改已进入啃“硬骨头”阶段的情况下，对数量不大的“最难啃的骨头”，可以尝试“一企一策”专门进行分析研究，搞些“特殊政策”给予“特殊支持”。
而对于企业普遍存在的基础设施配套资金投入较大的难题，建议国家提高基础设施配套补助资金，一方面减轻企业下阶段改造中的资金负担，同时弥补前期形成的资金“窟窿”。
另一方面，授人以鱼不如授人以渔，因企制宜，为企业转型升级“开方子”。有关专家认为，只解决了住房问题，如果企业开支都困难，企业哪有动力研究棚改。因此，国有工矿、林区、垦区的棚改绝不是简单的盖房子，棚改应与企业转型升级发展和区域产业布局紧密结合起来。只有企业的兴旺发达，才能防止棚改后的居民区沦为新的棚户区。“京煤集团这十年发展的好才敢积极参与棚改，要是在十年前，无房户还好几千呢，哪敢想棚改。”孙德刚说。
同时，地方政府应在国有工矿、林区、垦区的棚改中配建一部分租赁型保障房，切实将极少部分确实“上不起楼”的困难家庭纳入当地城镇住房保障体系。
张继程说：“集中连片的棚户区改的差不多了，下一步主要是生活困难的散户，多数是因病等失去劳动能力的，确实拿不出钱‘上楼’。对于这个极少部分最需要帮助、最弱势的群体来说，廉租房等租赁型保障房是最好的选择。”
除此之外，在有条件的情况下，地方政府需将部分国有工矿棚改安置建设用地选址在交通便利、基础设施完善的“建成区”。棚户区改造安置住房、“大市政”公用设施和公共服务设施同步规划、同期建设、同时运行，而不是让安置房“孤零零”的存在。
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一些地方为拓宽资金来源四处举债 |
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多头融资加剧新一轮棚改债务风险 |
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记者 郭翔 梁鹏 任峰 赵瑞希/郑州报道 |
“现阶段棚户区改造面临最大的困难是资金压力。”住房和城乡建设部总经济师冯俊日前在国新办新闻发布会上表示，加大各级财政的支持力度、金融支持、鼓励吸引民间资本是未来棚户区改造资金来源的重要方面。
随着棚改的深入，在不少地方收益难以平衡的项目渐成改造重点，改造成本越来越高、资金压力日趋增长的现象普遍存在。《经济参考报》记者日前走访多地发现，一些地方急于拓宽棚改资金来源而四处举债，而一些金融机构缺乏专业评估、协作不够，出现了对一个项目、一个平台在多家银行重复授信、多头融资的问题，债务风险加剧。
资金拮据
在古都开封，仅古城区内的棚户区建筑面积便达528平方米，涉及改造房数4万户13万人，面积占全省城市棚户区面积的50%以上，局部地区人口密度达到每平方公里3万人，亟须加快改造。但由于长期经济发展较为缓慢、又受限于古城保护规划等因素，棚户区改造中资金、征收、安置等矛盾表现得尤其突出。
据开封市“两改一建”(棚户区、城中村改造及保障性安居工程)指挥部办公室副主任孔祥成介绍，仅这古城区内520多万平方米的棚户区，征收资金就需210亿元左右，而能落实到的上级支持资金最多也就6个多亿，由于古城保护规划中有房屋限高等方面的要求，有近10万人在改造后要迁出古城，仅安置房建设的地方投入就超出国家投入的3倍以上，这还不算基础设施配套的投入。政府在保证经济社会事业投入的情况下，财政资金已极其紧张，导致地方配套资金难以落实。
按照新一轮棚改政策安排，2013年至2017年全国要改造各类棚户区1000万套，初步估算投资总规模达2.5万亿元。但不少接受《经济参考报》记者采访的业内人士都认为，总投资安排仍显不足。
据一位不愿意透露姓名的银行业人士介绍，2.5万亿元的总规模，平均到1000万套棚改房中，每套即是25万元，按照当前成本估算，很难盖起来。而且，这还不包括前期的土地平整和大量基础设施配套。如果只考虑到建设成本，而基础设施配套的投资安排缺失或者过低，再考虑到当前地方财政的状况，这样的安排并不符合实际。他认为，基础设施配套占总投资规模的20%应当是较为合理的水平，而这样一测算，现有的投资规模资金缺口依然巨大。
一些地方尤其是三四线城市的相关主管部门表示，考虑到地方的发展实际，在当前财力紧张的情况下，先期从预算中安排20%的资本金到位的压力太大，而地方政府资本金不到位，上级和金融机构的资金就下不来，形成两难。
重复授信
《经济参考报》记者在采访中了解到，为了解决资金问题，不少地方都在尝试探索，随之而来的一些新风险隐患亦须警惕。
一些银行业人士提醒，应注意在个别地方棚改出现的重复授信、多头融资导致的债务风险问题。当前由于一些地方棚改资金缺口较大，急于拓宽资金来源四处举债，而一些金融机构缺乏专业评估、协作不够，出现了对一个项目、一个平台在多家银行重复授信、多头融资的问题。“表面上看似解决了资金问题，但一旦还不上，不仅增加了地方债务风险，也增加了金融风险。”国家开发银行天津市分行行长郭林说。
中国社科院金融重点实验室主任刘煜辉认为，一些地方的债务风险突出表现在债务结构问题上，而非债务规模上。一些地方为了解决资金来源，对一些利率较高的短期商业贷款和金融产品较多依赖，加上多头融资，尽管解决了初期建设资金问题，却导致了债务结构的不合理，在还债高峰期东挪西借，加剧了债务风险。
另一方面，一些地方在棚户区及保障房项目上规划不到位、布局不合理、重建轻管，加上配套建设不足，导致一些项目尽管建设完工，但在后期租售上不受市场欢迎，资金回收缓慢，也加剧了债务风险。
一些专家提出，当前一些地方的棚户区改造中，对资金筹集、使用等缺少前瞻性的研究和统一规划，缺少与金融机构的协同配合。未来应进一步提高地方债务透明度，使地方政府与专业金融机构能各自发挥优势，围绕各地棚房区建设计划，系统研究、分析政府投融资规模和投向，合理控制融资成本、规模，避免债务风险。
管控风险
当前，棚房区改造政府资金偿付渠道单一，几乎各地都是来自于土地出让金和剩余房屋销售款及部分租金。但随着棚房区改造步入啃“硬骨头”阶段，地方对加大中央投资和政策支持力度、加快金融和监管政策创新等方面的渴盼也愈发强烈。
吉林省辽源市保障性住房管理中心主任李清说，随着棚改的深入，剩下的一些国有工矿棚户区地点偏僻、区位差，几乎没有商业化运作价值，都要由政府主导改造，资金压力更大。到2017年，预计棚户区改造的贷款规模会达到40多亿，地方既要还偿、还要建设，建议国家能够持续加大投资力度，缓解地方资金压力。
黄石市房地产管理局副局长吴金文建议，应当加快棚户区、公租房、廉租房等保障房的并轨改革，目前保障房产品各类较多，资金渠道不一、补贴标准不一，有限的资金难以整合发挥作用，并且给地方带来了诸多操作不便。他认为，应当进一步简化分类，发挥有限资金的统筹使用效果，给予地方更多的调配权。
郭林认为，还应重视解决地方政府存量负债和未来债务增量的难题，通过“三个统一、三个专项”尽可能规避债务风险。统一评级，统一授信，由一家专业金融机构对地方政府进行评级授信，避免多头评级、多头授信和地方债务不透明的问题，实施统贷统还，由一个平台来承接和归还贷款；国家明确专项贷款、专项债券和专项基金，避免资金流向走偏、多头发债、解决地方资本金不足等问题。
中国农业银行北京分行房地产信贷部总经理曹伟建议，国家应进一步加大政策支持，鼓励金融资本、社会资本共同解决棚房区改造资金缺口的同时，加强监管创新，创新金融产品，拓宽融资渠道。
