融资乏途
地方政府蜂拥借道PPP
商业银行大批削减甚至不再批准BT项目资金，地方急缺建设资金，对PPP的推广跃跃欲试
段柳
地方债务压顶之下，PPP(公共私营合作制)日渐成为官方的时髦词。
国务院上周推出80个示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。PPP就被视为其中重要的合作方式。
目前财政部正在推广的PPP(Public-Private-Partnership)模式是一种狭义的PPP，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系。
在此之前，地方对PPP已经跃跃欲试：各地接连不断开展PPP培训班，探索筹备PPP中心，寻找智囊机构研究试点项目等。
作为财政部力推的政府与社会资本为提供公共产品或服务建立全程合作关系的模式，PPP被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段，
但地方对PPP的热捧，也引发了学界的担忧。
多位财税领域专家呼吁，地方政府切忌一哄而上，如像此前那样，把投融资平台用到“极致”，不仅无助缓解地方债务风险，还可能带来新一轮危机。还有学者提出，PPP不仅是融资工具，更是一种新的管理方式，对政府的管理能力也提出了新的挑战。
地方“蠢蠢欲动”
当前中央多个部门反复提出政府购买服务，并主推PPP，似乎为地方找到了纾解地方债务风险和城镇化资金难题的良方。
据《第一财经日报》记者了解，由于BT(建设-移交)融资模式的弊端尽显，很多地方都出现商业银行大批削减甚至不再批准BT项目资金，地方急缺建设资金，并对PPP的推广有极大积极性。
去年11月，财政部已选定哈尔滨市与洛阳市为亚洲开发银行PPP项目全国首批试点城市，亚洲开发银行将通过技术援助和优惠贷款支持试点城市。
今年4月初的消息显示，哈尔滨市预计将于今年年底正式与通过招标确定的社会资本合作伙伴签订PPP协议；今年2月的公开信息显示，洛阳市的市政路桥和污水处理打包项目已初步选定为贷款支持项目。
今年以来，PPP在地方上的推广更加火热，已有非试点省份找到智囊机构，希望能在当地研究一些PPP项目。有财政学者表示，几乎每天都能接到地方财政系统官员的电话，要求给予相关指导或前往开办培训。
地方对PPP的热情，引发一些财政学者的担忧，包括“一定要防止一哄而上”，以及“一定要吸取地方债的教训”。
学者们担心，PPP现在被提到一个前所未有的高度，有点感觉“饥不择食”，就像当年的地方债一样，被地方认为是万能的，能化解地方债务风险又能提高城镇化率，一切都能用PPP来解决。
“因为地方现在融资，靠投融资平台和土地出让已经难以为继，他们看到了新的希望，有了救命稻草，得赶紧抓住。十八届三中全会后，地方改革的热情空前高涨，改革热点立刻转向PPP。”有学者说。
对于PPP缘何突然火热，北京航空航天大学公共管理学院副院长胡象明将背后动因归结为：政绩冲动和外部压力。“一是政府官员有政绩冲动，另一方面是受到了对高速公路、医疗、教育等公共服务发展有需求的社会公众的压力，但政府又缺乏资金，所以需要‘借钱’。”
不仅在学界，同样主推此项工作的财政部也有类似看法，监管层在布置PPP工作时，也明确表示要防止地方“一哄而上”。据《第一财经日报》记者了解，财政部的试点不会很快完成，还需要积累经验，有待情况梳理好后才会推广运用。
警惕夸大融资功能
随着城镇化的继续推进，未来需要的资金规模更为庞大，如财政部副部长王保安此前表示，城镇化所需资金约42万亿元；但从财政收支情况来看，近两年全国公共财政收入保持在11万亿~12万亿，同时政府刚性支出仍在增加，收入与支出已经相当。公开资料显示，一些地方偿债对土地出让收入的依赖度较高。
在此形势下，PPP正被视作破解土地财政困局的筹资“神器”。但也有越来越多的学者开始呼吁，不要过分夸大PPP的“融资”功能，否则可能“物极必反”。
在近期中财-鹏元地方财政投融资研究所主办的“地方财政投融资与公私合作学术研讨会”上，财政部财政科学研究所研究员孙洁等多位学者均表示，PPP不仅仅是“融资”手段，更是一种管理手段，如果简单希望化解地方债务风险而盲目追求融资效果，可能会难以实现预期效果。
“融资是内容之一，(PPP)更是一种管理模式，如果只说融资，恐怕解决不了现在想解决的问题。”孙洁说。
中国人民大学公共管理学院教授崔军也认为，PPP更多是一种管理手段，不否认它有融资功能，但如果过分夸大融资功能，像现在的融资平台公司一样用到“极致”，“可能会带来新的危机，或者会走不下去”。
在较早开始研究PPP的财政部财政科学研究所所长贾康和孙洁合作的文章中，对PPP管理模式和融资模式的区别有一段论述。他们认为，融资只是PPP的目的之一，并不是全部，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多都还利用了民营部门的生产与管理技术；其次，融资更多是考虑将自己的风险最小化。而PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化；最后，与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向，作为PPP管理模式中的合作双方，又是受到不允许过分追求局部利益的制约的，因为这一模式涉及更多的公众利益。
“在PPP管理框架下，政府为了吸引民间资本进入，减少民营部门的经营风险，会确保其经营具有一定的收益水平，但又不应收益过高，如果收益过高，政府方面也会作出相应控制。”上述文章称。
或将建立各级PPP中心
据《第一财经日报》记者了解，在地方政府对PPP热情高涨的背景下，现在已有省级政府在探讨成立PPP中心、PPP管理中心等机构。另据媒体报道，财政部也正在酝酿成立PPP中心。江苏省已被财政部确定为建设省级PPP试点中心的省份之一，湖南、浙江等省份仍在争取PPP模式在当地率先试点。
财政部官方网站日前刊登了一则署名为清洁发展机制基金的文章。下属于财政部的中国清洁发展机制基金管理中心成立三年多来，一直在探索通过PPP动员社会资金参与节能减排项目。
文章称，国际经验表明，PPP中心是成功推广应用PPP的重要支持机构，承担着政策咨询、技术支持、能力建设、促进或直接投资等重要职能。凡是PPP市场较成熟的国家，都建立了国家PPP中心甚至地方PPP中心。作为PPP专门管理机构，PPP中心利用自身专业人员和大量外围专家，可以为政府提供专业技术支持，有效解决政府在PPP管理上的机制性失效问题，在成功推行PPP中发挥着至关重要的作用。
事实上，国家层面的PPP中心设置主要有两种方式，一种设立于财政部，如英国、澳大利亚维多利亚州、南非等，另一种独立于政府部门之外，如德国、韩国。
“国外成功运行的PPP中心大多设于财政部，这样有利于将PPP与其他财政支出、政府债务等统筹管理。”上述文章称。
地方层面是否设立PPP中心，则在很大程度取决于本国的经济规模与结构，以及投资决策权的下放程度。在英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家，除设立国家PPP中心外，均设立了地方PPP中心。
尽管政府意愿在PPP推广中起到了关键作用，但有学者建议，要提防地方对于酝酿PPP中心热情过度，将此视为一个“谋官”之处，决策也需要更加透明公开，防止地方主政官员“一言堂”，拍脑袋做决定。
“合同管理”对政府提出新挑战
PPP不只是融资手段，长达20~30年的合同期以及复杂的管理过程，对政府的管理能力提出很高的要求。“管理合同是核心。”在上述研讨会上，多位财政学者反复提出这一观点。
在定价管理方面，国内外均存在并不成功的案例。如美国1992年以合同外包的形式成立了美国浓缩铀公司，要求公司致力于核电技术升级并在50年特许经营期满后，交回联邦政府。该公司利用特许经营权于1999年成功上市，上市后私人部门觉得赚钱很成功，就停止了核电技术升级，2000年关闭了两家生产浓缩铀设备的厂商。最新数据显示，这家公司由于迟迟未能开发低成本高效率的新技术，已经丧失了竞争力，面临破产清算。
有分析对此认为，公用事业改革应该在坚持公益性的前提下引入民营资本，用法规来监督，最终达到效率和公平的最优。不能因政府有财政压力，就把公有事业作为一个盈利行业卖掉，令其简单成为公司牟利的手段。
财政部财科所研究员孟翠莲则认为，财政部未来要推的PPP应该采取弹性定价，会让私营部门盈利，但不会是暴利。孟翠莲建议建立一种动态调整的定价或政府补贴机制，形成长期稳定的投资回报，同时还要有绩效评价机制，根据企业的经营状况调整投资回报率，从而对社会资本产生吸引力。
此外，为了吸引资金，地方政府往往承诺“兜底”，以至于后期产生高昂成本。有学者建议说，要防止恶性竞争，因为在这个过程中需要引入大量资金，肯定会产生一定竞争，省际之间、地区之间不能为了吸引资金让渡过多的利益。
建议立法先行
去年年底公布的“十二届全国人大常委会立法规划”，将“基础设施和公用事业特许经营法”列为二类立法项目，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。
国家发改委的信息显示，发改委法规司早已着手研究基础设施和公用事业特许经营立法工作，将按照在2014年上报国务院，2015年完成国务院审查并提请全国人大常委会审议，本届人大任期内出台的目标安排工作进程。
孟翠莲表示，推广PPP应当立法先行，“可以学习房产税先立法后征税，我们目前正在探讨的《特许经营法》肯定会有助于降低交易成本等，为PPP提供制度性的土壤，而不是当作一个政府找钱的工具。”
她还认为，PPP是长期的战略合作关系，这需要公私双方都有契约精神，长期来看会有大量资金进入，应当用法律来规范双方的责任义务分担等。“目前正要起草的《特许经营法》会面临很大的难题，要克服法律上面的很多空白，以及法律之间‘打架’的问题。”
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