从上个世纪以来，西方许多发达国家经历了建立国有企业、国企私有化、再国企化等多轮历史进程，目前许多国家形成了政府干预与自由竞争相结合的现代市场经济运行形态，在国有企业改革和管理方面积累了丰富的经验和教训，对我国进一步深化国企改革具有启示意义。
分类改革 “黄金”控股
许多资本主义国家在私有化过程中，仍然保留了不少国有企业，除了一些私人不愿意进入和带有公共服务性质的行业和领域外，在许多自然垄断行业、资源垄断行业和一般竞争性行业和领域，国有企业也广泛存在。德国、法国、英国等欧洲国家，尤其是人均国民收入居世界前列的北欧国家，国有企业及国有资本一直占有相当的比重。一般在改革之初，这些国家就将国内企业进行科学分类，区分战略核心企业和一般竞争性企业，对不同属性的企业区别对待、分类改革。
中国企业研究院首席研究员李锦认为，当前国企分类是国企改革的基础问题，他认为可将我国国企分成三类。一是公益型国企；二是资源垄断型国企，牵涉到国家战略安全，例如能源企业等；三是性质上利润型、形式上经营型、运营上竞争型的国企。
广东省社科院国有资产监管研究中心主任梁军认为，除了带有“国有公共机构”性质和功能的企业必须保持国家所有以外，在一般竞争性行业和领域，带有“全民所有制企业”性质和功能的国有企业可以有限度地主动让出部分市场盈利空间。
国资委研究中心竞争力研究部部长许保利认为，政府可以通过“黄金股”对一些战略核心企业进行控制。“黄金股”在西欧国家非常普遍，最早出现在20世纪70年代末英国政府进行国有企业公司改制过程中。“黄金股”不干预企业经营决策，不参与企业分红，不承担企业从事生产经营过程中发生的一切民事责任，股份一般为象征性的1%。而拥有“黄金股”最关键的特殊权利，是“黄金股”的股东即政府掌握着公司一些重大经营决策中的“一票否决权”，以确保国家战略安全利益和职工利益不受威胁。
分步实施 先易后难
受访专家普遍认为，下一步国企改革应遵循“先易后难、从小到大”的原则，以改革亏损中小型国企为突破口，分步实施。
从俄罗斯和东欧改革失败教训看，“民营化”过程不能过于激进，由于我国“民营化”配套制度还没有完全形成，如健全公正的“民营化”监督体制、民主透明的“民营化”运作机制等，因此目前的“民营化”应该先进行增量改革阶段，而非大规模的“存量改革”。
推行混合经济需要多长时间？受访专家建议，下一轮“民营化”可以考虑设立一个5年期和7年期的时间表。在5年之内，完成中小国企的民营化和大型国有集团母公司的股权多元化，使国有经济在工业中的比重降到30%以下。在10年之内，完成大型国有集团母公司的国有绝对控股到相对控股甚至参股的过渡。
梁军认为，在此过程中，要进一步完善和认真执行防止趁机掠夺国有资产的各项法规制度，在明晰产权关系、搞好产权登记、完善公司章程、规范公司治理、强化资产评估、规范产权流转、加强资产监管七个方面加大工作力度。建议强化人民代表大会的外部监管职能，国资委在接受政府行政管理的同时，要主动接受人大的质询和检查，还应建立接受全社会监督的正常渠道和机制，建立开放式、直达式、一站式的监管信息收集、反馈、督办、弹劾机制，使全体公民对国资监管与运营进行全方位监督。
政企分离 各归其位
李锦认为，当前国企改革的一个核心问题就是有效实现政企分离，政府对企业由直接控制改为间接控制，使国企真正进入市场。
目前一些人竭力鼓吹全面民营化，显然是一种浮躁心理。德国国有企业改革目标非常明确，民营化只是手段，其目的在于改变政府与企业的关系，并使两者分离，形成独立于政府的经理集团，并置于众多股东的有效监督之下。德国国有企业改革的经验证明：民营化并不等于将国有资产全部变为私有财产，它仅是调整改变国家对企业的控制方式，使其由直接控制改为间接控制。更重要的是，通过国有企业的民营化改革，改善和加强了国有企业的经营管理，变过去国有企业单一化的管理形式为多样化的管理。
梁军认为，实现政府的“分开”和与市场的“结合”，要特别注意以下两点。一是政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能的分开，而不是国有资产所有权与国家及全体人民分开，亦即不能搞全盘私有化或变相的私有化。
二是国企国资市场主体地位的强化，不能以牺牲服务于国家战略目标为成本代价，所有的改革努力，必须以增进人民福祉、促进共同富裕为终极目标。
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全球国有资本运营典范淡马锡 |
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成功解决各国国企经济效益不高和借助垄断获得较高利润但公司治理不好两大通病 |
| 记者 胡隽欣
陈春园/新加坡报道 |
在新加坡经济腾飞历程中，国有企业作出了极其重要的贡献。新加坡国有企业不但在国民经济中占有很大比重，而且企业经营管理效率非常高。尤其是作为三大国家资产投资主体的淡马锡控股公司，在政企关系制度设计、解决政府监督管缺位、激发经营者积极性、提高经营者素质等方面，堪称全球国有资本运营管理典范。
三大机构“合伙打理” 保证国有资产长期优质回报
新加坡的国家资产由三大投资主体管理，即新加坡金融管理局(金管局)、新加坡政府投资公司(GIC)以及淡马锡公司打理。投资主体资金来源不同，投资风险也分为无风险、中风险和高风险，形成国有资产保值增值的有效投资配置。为保证长期投资回报，这些资产都在严格商业化操作的基础上进行专业投资。
金管局属于新加坡法定机构，管理新加坡的官方外汇储备。作为新加坡的中央银行，金管局的投资是三大投资主体中最为保守的，主要投资在流动性较强的金融市场工具，例如各国国债等。扣除通胀因素，金管局投资的策略就是为了保本，主要起稳定作用，高盈利并不是金管局的责任。
新加坡政府投资公司成立于1981年，官方表述公司管理的资产额超过1000亿美元，投资范围辐射40多个国家。GIC给自己定位为受“客户”政府之托管理政府资产的“基金经理”，GIC属于政府拥有，并管理新加坡的资产储备。
三大投资主体中，淡马锡控股公司肩负的主要职责是管理新加坡的国有企业，即被称为与政府有联系的“政联企业”。淡马锡掌控了包括新加坡电信、航空、地铁、电力等几乎所有新加坡最重要的大企业，新加坡财政部对其拥有100%股权。淡马锡管理的资产来自于政府早期的注资，完全通过自身运作投资、盈利，向“股东”政府提供回报。因此，淡马锡是三大主体中包袱最小、投资风险最高、投资回报率最高的公司。在上一财年，新加坡政府从包括淡马锡和GIC所获得净投资回报贡献达76.5亿新元，为政府带来约15%的额外财政收入。
新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬认为，新加坡的国有资产管理模式是整个国家资产由三大机构负责打理，分别为无风险、中风险、高风险，这个配置设置得非常好，对许多国家有良好借鉴意义。
董事会充当“防火墙” 避免政府干预企业正常经营
据了解，淡马锡控股最初的投资组合总值仅为3.54亿新元，而在上一财年末，淡马锡的投资组合总值达到2150亿新元，自成立以来的股东总回报率达到16%，管理经验被誉为全球国有资本运营的典范。
对于企业的监管，新加坡以《公司法》为唯一法源。淡马锡本身及其下属的政联企业完全遵循私人企业《公司法》的主要原则进行管理，实现所有权和经营权的分离。其中，淡马锡董事会充当政府和管理层的“防火墙”，降低政府在淡马锡投资活动中的影响，淡马锡对政联企业的监管也定位为私人企业的“普通股东”，按照市场化运作模式，淡马锡本身不参与政联企业的决策和运营。
淡马锡董事会人员的任免虽由财政部长牵头、各政府部长及专家组成的董事会任命委员会提名，但必须经总统同意后才能任免，这在历届政府与总统之间安排了制衡机制，可以防止各届政府滥用职权。一旦政府乱发指令，淡马锡控股董事会有权驳回政府指令，只要总统支持淡马锡管理层的举措，政府无法免掉现有的董事会成员及管理层。
淡马锡董事会成员一直维持在10名，大部分都是非执行董事，甚至是独立董事，在公司里没有股权，且都是来自于独立私营企业的商界领袖。
淡马锡的管理层如何运作完全在董事会指导之下，不受政府影响，企业本身有完全自主的决策权。管理层则依赖职业经理人的专业投资实现股东长期利益最大化，实现国有资本保值增值。而财政部代表政府作为淡马锡的唯一大股东，近几年的惯例一直是只派出一名股东董事在其董事会中。
顾清扬说，董事会相当于“防火墙”的作用，切断了政府与管理层之间的关系，这样就不会产生政企不分的问题。政府对淡马锡的影响主要表现在两个方面：一方面派出股东董事，通过参与董事会的方式知晓企业运作情况并参加董事会决策和方针制定；另一方面，淡马锡和财政部之间也建立协约机制，让政府能够及时了解公司绩效，并及时通告政府买卖资产计划。
新加坡国立大学李光耀公共政策学院亚洲竞争力研究所所长陈企业介绍说，淡马锡董事会下辖执行委员会、审计委员会和领袖培育与薪酬委员会，主席皆由一名独立于管理层的非执行董事担任，这种权责明确的公司管理模式，使得管理层的运营更为专业化，能够在更加独立的环境下做出投资交易决定。
对政联企业保持“一臂之距” 以激励代替保护和救助
新加坡政联企业最初一部分演变于建国初期英军撤离时留下的企业，另一部分则来自于政府为了经济建设需要发展起来的一些国有企业。他们是在《公司法》下注册的企业，完全按照私营企业的模式运营，与一般国有企业负有多重目标、多重任务不同，新加坡政联企业的唯一目的就是盈利。
淡马锡控股的重要功能之一就是管理政联企业。淡马锡作为公司的股东，在这些政联公司中推行与其自身管理类似的公司治理制度，提倡董事会独立于管理层，独立董事比较多，执行董事跟董事会尽量分离，淡马锡本身不参与这些公司的商业决策或运营。
顾清扬介绍说，新加坡上市公司公司治理最好的10个企业中，政联企业占比约七成。淡马锡对于政联企业的监管，解决了世界上国有企业运营管理的两大通病：或是经济效益不高，或是借助垄断获得较高利润但是公司治理不好。
顾清扬认为，淡马锡放手让政联企业的商界精英掌舵，能够完全施展这些专业人士的活力，而当公司出问题的时，能够适时问责，这是淡马锡管理政联企业的秘诀所在。新加坡国立大学李光耀政策研究院教授陈抗认为，新加坡政联企业实行董事会与管理层的分离，公司治理更多依赖不占股权的独立董事，这种治理方式的效果在美国等其他国家并不十分有效，而在新加坡却很成功，这很大程度上归功于新加坡法制意识、诚信社会所营造的整体大环境。
新加坡对政联企业并没有特殊的优惠或保护政策，并对其有明确的盈利要求和考核指标，一旦政联企业不能赢利，或盈利能力变差，政府就会果断将其卖掉，这种明确的态度和果断的做法使新加坡政联企业的盈利动机很强。此外，新加坡对政联企业建立了严格的退出机制，激励这些企业在市场竞争中取得较高收益，也允许其破产，与一些国家保护国有企业的操作是不一样，新加坡政府对绝不会拿财政的钱救政联企业。
淡马锡模式“与时俱进” 始终坚持国家利益至上
一切经营行为和模式选择以国家利益为导向，这是淡马锡国有资产运营管理的核心思想。淡马锡及其相关的政联企业在不同时代背景下，对新加坡国民经济的发展和产业转型升级发挥着截然不同的作用。1985年以前，新加坡大型工业项目发展需要大量资金，金融、航运、航空等行业中小企业无力支撑，市场出现失灵，淡马锡便主动迎合国家产业发展和经济转型的需要提供资金。
1985年，随着新加坡大批工业项目完成和产业成功升级，淡马锡逐步从旗下的政联企业完成第一次战略撤资，把占据的一些领域退让给了私人资本和外国资本，促进私营企业的发展。到2002年，新加坡的市场已经基本成熟，私人资本已经积累了足够的体量和能力，淡马锡作为弥补市场失灵的作用已经不是很明显了，因此淡马锡完成了从新加坡市场的“战略撤资”，开始将累积的资本投资到海外，将国内的地盘更多让位给私人企业。目前，淡马锡在新加坡的资本仅占总资本的30%，剩余70%皆投资到海外，中国、澳大利亚、新西兰以及北美、欧洲都是它的重点投资市场。
受访专家认为，国有企业的行为必须以国家的经济利益最大化为原则，而不是国有企业本身的利益最大化。当市场失灵时国有企业要毫不含糊的进入私人企业难以进入的市场，当市场完善时，也要毫不含糊地退出。淡马锡正是以国家利益最大化为原则，完成了两次所谓的“国退民进”，同时也实现了国有资产的增值。淡马锡模式本身就具有动态性，各国的情况也可能大相径庭，应深入了解背后运作的机理和原则，借鉴其公司治理模式的精髓，而不是照抄照搬其国有资本“进”或“退”的做法。
此外，淡马锡还以更加开明开放的思维和全球化的视角进行经营管理。例如，淡马锡聘请原世界银行行长罗伯特？佐利克担任董事会成员，董事会中拥有为数较多的国际知名权威人士，这给公司治理以专业化的保障，一旦发现公司管理层有违规操作，他们必然会及时指出，因为相对于报酬，他们的社会地位和国际地位更值得重视。
淡马锡非常重视从国际经理人市场招聘人才，薪酬标准也完全跟国际市场接轨，这使公司能不断获得世界一流的管理团队和经营人才。同时，经营结果与个人收入挂钩，提高了国有企业经营者的积极性。
淡马锡投资的竞争性行业企业很多情况下并不谋求控股地位，而是搭私人股东们的“便车”，借助私人股东的监督积极性和监督机制，来降低投资风险，并避免国家不正当干预，这也是淡马锡独到的运营方法之一。
