地处江苏省北部的盐城市亭湖区及射阳县部分乡镇的农商行营业网点，从3月24日下午开始，爆发了一场规模性的挤兑潮。《经济参考报》记者赶赴江苏盐城深入调研了解到，在当地，无论是担保公司、农民资金互助合作社还是农民专业合作社均存在违规吸储和贷款等超范围经营问题，卷款逃跑、欺诈等现象频出，而此次挤兑风波正是由当地民间借贷乱象丛生所致。
挤兑始于恐慌 秩序渐趋平稳
记者调查发现，这次挤兑风波由谣言引致，从盐城市亭湖区盐城环保产业园的一个网点首发，进而蔓延到射阳县特庸、盘湾、黄尖、兴桥等多个乡镇，甚至连射阳县城内的农商行部分网点也出现了小规模的集中取款现象。当部分储户知道是谣言后，又开始办理存款业务，一部分曾经取走的钱正在向银行回流，这里的金融秩序渐趋平稳。
3月27日中午，《经济参考报》记者首先来到挤兑风波的首发地——射阳农村商业银行盐城市亭湖区庆丰分理处。营业网点门口停放了几台电动车，网点外墙上张贴了几份分别来自地方政府、警方以及金融监管部门的公告信息，内容多是告诫群众不要信谣、传谣。
走进这家营业网点，《经济参考报》记者发现，有五六名储户正在办理存款及其他业务。一位正在等候的储户告诉记者，她叫吴新凤，从广西嫁到盐城来的，今天是来银行领身份证的。原来，她得知“银行要倒闭”的消息很迟，3月25日凌晨3点才赶来取款，当时工作人员只给她兑付了本金并把她的定期存单和身份证押在银行，让过两天再来取利息和身份证。她知道是谣言后，就决定不取利息了，继续把钱存在这家银行。记者注意到，她手里拿着一张数额为46000元的一年定期存单，上面标注了“不通兑”字样。和吴新凤一样，正在办理业务的几位储户也都是来银行存款的。一部分曾经取走的钱正在向银行回流，这里的金融秩序渐趋平稳。
距此不远的射阳农商行另一个网点内的电视机里，正一遍遍地播放着射阳县县长田为友的讲话视频：“储户的利益受到法律保护……”记者随后又驱车来到5公里外的盐城市亭湖区盐东镇上盐城市黄海农村商业银行所设立的盐东支行网点，店内业务量不大，略显平静。(盐城市黄海农村商业银行是盐城市市辖区的农商行，与射阳农商行是系统内平级单位，均为江苏省农村信用社联合社系统成员单位。)但这里的一位员工告诉记者，庆丰分理处挤兑风波不仅波及周边的射阳县兴桥、特墉等乡镇，也影响到了他们。记者在这家支行看到，柜台上面仍然堆放着一沓沓钞票，工作人员告诉记者，这几天他们每天都准备了1000多万元现金，以防储户集中取款。
谈及这场挤兑风波的原因，大多数人都认为，是谣言导致了恐慌进而引爆挤兑风潮。谣言的大致内容是，射阳农商行庆丰分理处要倒闭了，名字要改成利民分理处，负责人已经卷款逃跑。
《经济参考报》记者试图通过射阳县委宣传部联系射阳农商行负责人采访未果，记者又多次拨打其负责人电话均未联系上。
挤兑前夜有征兆 民间放贷存隐忧
随着调查的深入，记者发现，在盐城当地，无论是担保公司、农民资金互助合作社还是农民专业合作社均存在向老百姓或向社员之外的企业或个人吸收存款和发放贷款等超范围违规经营问题，这使得担保公司或合作社经常出现卷款逃跑、欺诈等现象，而此次挤兑风波的背后正是当地民间借贷的乱象丛生所致。
《经济参考报》记者在射阳县以及亭湖区走访调查时发现一个怪现象：街上几乎随处可见“某某农民资金互助合作社”、“某某担保公司”的招牌，特别是在银行网点的附近总能发现不止一家这样的合作社或担保公司。这些合作社或担保公司店面不一，有大有小，以小居多，大的有几百平方米，小的只有二三十平方米。不过，大多数已经关门歇业。
《经济参考报》记者采访获悉，担保公司、农民资金互助合作社和农民专业合作社之间有着本质的不同，担保公司是由工商部门注册、经信部门审批的从事担保业务的公司，不能从事理财投资、发放贷款、代办信用卡等业务；农民专业合作社也不能从事发放贷款等业务，而农民资金互助合作社则只能面向社员开展存贷业务。
事实上，早在2012年底，射阳县就发生了担保公司以及合作社的较大规模挤兑事件。导火索是2012年12月射阳县银信担保有限公司的倒闭，该公司涉嫌非法集资，导致合德镇陈洋办事处众多村民血本无归。由于有人在担保公司和陈洋农民资金互助社同时兼任吸储人员，担保公司倒闭导致合作社也遭遇社员挤兑。
在亭湖区，从去年年初开始陆续有多家合作社人去钱空，众多储户存款无法兑付。黄海农商行盐东支行一位不愿意透露姓名的员工告诉记者，盐东镇高峰时有200多家这样的合作社和担保公司，很多家都出现了兑付困难的问题。去年有两家合作社发生了比较严重的问题，一家按照本金的20%兑付，另一家则按照8%兑付且只接受到期借条的兑付。射阳县洋马镇一位老人说，该镇大概有几十家各种合作社和担保公司，大多数经营都不正常，运营并不规范。
在很多当地老百姓看来，合作社或担保公司和农村信用社、农商行都是存钱和取钱的地方，没有什么区别。于是，在一些担保公司或合作社出现兑付困难以致部分人利益受损的情况下，任何风吹草动都足以让老百姓风声鹤唳，仿佛惊弓之鸟，已经无法承受哪怕是一个谣言。不可否认，这些担保公司或合作社超范围违规经营既严重影响了当地金融秩序的稳定，也增加了社会的不稳定和不和谐因素。
令人吃惊的是，盐城市特别是射阳县的民间非法借贷也牵涉了少数领导干部、县人大代表以及银行职工。来自射阳县警方的一份公开资料显示，2012年以来射阳县公安局侦办的7起非法集资类犯罪案件，总案值高达1亿多元，给老百姓造成了巨额损失，涉嫌非法集资的有射阳县十四届人大代表王建农、县委统战部副部长尤良才以及建设银行原职工季淼等人。县人大代表王建农是射阳县银信担保有限公司董事长，从2009年开始以年息12%非法吸收公众存款，案发时有5400多万元无法兑付。
在射阳当地，民间非法借贷问题，已经成为街谈巷议的话题。而射阳县委宣传部新闻科科长徐爱辉表示非法集资这个话题比较敏感，射阳县公安局则直接拒绝了记者的采访要求。
信任缺失需警惕 监管措施待加强
《经济参考报》记者采访发现，挤兑风波中的很多老百姓对金融机构的信任正在逐步降低。盐城市工商银行一位不愿透露姓名的分理处负责人认为，信任缺失与监管缺失不无关联，监管缺失更应引起政府部门的高度重视。他认为，如果不加大对这些民间借贷机构的查处和监管力度，苏北部分地区民间借贷崩盘是迟早的事情。
《经济参考报》记者在射阳各乡镇街头采访发现，众多的担保公司或合作社，从铭牌到店面外观，从柜台窗口到细节装修，从显示屏到展示牌，都极力模仿银行网点，让老百姓难以区别。而事实上，这些担保公司或合作社已大多异化为变相的高利贷机构，不少资金互助社还变成了“山寨银行”、“准银行”，有的合作社甚至打出了“存款到社里，能得两倍息”的条幅。
不可否认，在射阳挤兑风波之前发生的担保公司跑路及合作社挤兑现象的背后，凸显了相关部门监管缺失问题。根据我国现行有关法律法规，任何担保公司和农民专业合作社都不允许经营存贷业务，但在射阳农村这一规定已经成为空文，违规放贷现象层出不穷；根据《农村资金互助社管理暂行规定的规定》(银监发【2007】7号文)，农民资金互助合作社应由银监部门审批，由工商部门核准登记。而在射阳乃至整个盐城地区，这类合作社均是由设立在农工办的农民资金互助合作组织试点工作领导小组办公室负责审批后，并由民政局核发“民办非企业单位登记证书”，审批乱象在一定程度上反映了监管乱象。
江苏省人大常委会原副主任丁解民对盐城市农民资金互助合作组织进行深入调研后指出，这类合作社存在分红比例过高、变相高息吸收公众存款、内部治理机制不够健全、存在金融风险等问题，建议政府应尽快明确金融办、人民银行、银监等部门的监管责任，细化制定相应的监督管理标准和监管措施，将其纳入区域金融风险分析和预警系统，严格防范风险，确保农民资金互助合作社健康发展。
记者调查发现，在盐城农村，很多挂着“担保公司”或者“合作社”名头的民间机构其实并未经过正式批准，还有不少民间非法放贷机构则以“投资公司”、“贸易公司”等各种名义出现。3月28日上午，《经济参考报》记者走进射阳县兴桥镇一家农民专业合作社，负责人明确告诉记者，他们家欠农户的存款并不多，正在收尾，镇上很多家合作社都欠钱跑路了。这家专业合作社明显违规经营了存贷业务。射阳县新坍镇农民王正林告诉记者，该镇有几十家各种合作社，有的人甚至就在村里擅自办了所谓的专业合作社，也和银行一样对外开展存贷业务。让记者纳闷的是，如此明目张胆的违规经营现象为什么没有部门监管和打击呢？
射阳县委农工办副主任何文华告诉记者，射阳全县经批准的农民资金互助合作社只有16家，至于那些未经批准擅自营业的合作社不归他们监管。对此，南京审计学院张维教授、南京农业大学金融学院副教授潘军昌等学者指出，对于那些没有获得牌照的农民资金互助社，监管部门不能以没有批准作为不监管的“挡箭牌”，而应该引导其予以正规注册进而对其进行规范的监管。他们认为，当地民间借贷机构确实存在监管真空，当地工商部门责无旁贷，很多所谓的“投资公司”、“贸易公司”都是经过工商部门注册的，但工商部门注册完后就不去监管了。建议工商部门在登记注册时要做到尽职调查，注册登记后仍应对这些机构的经营范围、经营活动进行监管，严厉查处和打击其超范围违规经营问题。
南京审计学院张维教授进一步分析指出，监管缺位的背后，实际上是地方政府一种内在的“审批冲动”，对这种行为睁一只眼闭一只眼，因为这些机构违规的“高利贷”最终流向了当地的一些企业甚至是政府投资的一些重大项目，可以刺激当地的经济，“民不告，官不究”，只要不出事，政府只管批不去管，忽视了风险，形成了长期的监管缺位。
张维教授、潘军昌副教授均认为，盐城农商行挤兑风波暴露出了很多问题，值得认真反思，相关部门既要加强对农村担保公司、资金互助社等民间金融机构的严格监管，又要加强对农民宣传和普及金融知识，重塑互联网时代老百姓的金融信任。特别值得注意的是，在互联网时代，由于信息不对称，涉及金融的谣言或虚假信息的传递有被放大的效应，建议银行等金融机构要切实加强危机管理、声誉管理以及有关社会信息传递方面的管理，在谣言传播之初就主动及时公布真实正面信息，消除民众的恐慌心理，切实维护金融稳定。
一则谣言的传播，竟然使经营正常的江苏射阳农村商业银行遭遇挤兑风险，这在新中国的历史上也是极为罕见，这在一定程度上反映出我国在构建国家金融安全网上还存在重大的制度漏洞。因此，加快建立存款保险制度，使其与监管当局的审慎监管以及央行最后贷款人制度一起，共同撑起我国的国家金融安全网，有效维护金融稳定。
国际经验和理论研究表明，存款保险制度可以有效阻止银行挤兑风险传染。存款保险制度的显性有限赔偿原则，可以通过法律条文的明示，比隐性国家信用担保更有助于稳定社会公众预期，阻隔金融风险继续扩散。就江苏射阳农村商业银行挤兑风险事件而言，由于存款保险制度缺失，谣言更容易传播，进而触发了银行声誉风险，导致部分不明真相群众在银行经营网点挤兑。如果不及时处理，那么挤兑风险势必在区域内相关金融机构之间传染扩散，真正危及区域金融稳定。而已经建立存款保险制度的美国，虽然次贷危机爆发后银行破产数目明显增加，特别是2010年有157家银行倒闭，是1992年以来最多的一年，但联邦存款保险公司(FDIC)为每家银行的每个储户提供了高达25万美元的存款保险，倒闭银行的储户存款基本不受损失，未对美国金融体系的稳定性形成较大冲击。
存款保险制度在保障储户存款安全的同时，也给予中小金融机构某种制度层面的保护。江苏射阳农村商业银行资产和各项存款规模均超过100亿，各项监管指标均符合银行业监管要求，经营状况良好，不存在倒闭风险。但其挤兑风险事件的发生，表明当前中小金融机构经营存在脆弱性，容易遭受外部冲击。微观审慎监管虽然能在相当程度上确保了金融机构的审慎经营，不会发生明显的经营风险，但难以从制度层面为中小金融机构抗击外部冲击提供保护。而存款保险制度通过法律条文明示，可基本稳定中小金融机构的存款资金，减少类似谣言等外部冲击致使中小金融机构发生挤兑或倒闭的可能性；与监管当局的审慎监管相互配合，拓宽了中小金融机构的生存空间。
存款保险制度也有助于区域金融生态环境建设。江苏射阳农村商业银行发生挤兑风险很难说是一起偶发事件，当地金融生态环境明显恶化是背后的重要推手。过去几年，由于金融风险意识淡薄和金融知识普及滞后，射阳非正规金融过度发展，高危担保行业风险扩散，导致地方金融生态环境急剧恶化。2012年，江苏射阳县陈洋资金互助社就曾经发生过挤兑事件。而存款保险制度的显性有限赔偿原则，可以唤醒居民的金融风险意识，抑制非正规金融扩张，切断非正规金融风险向正规金融传导的链条，有助于区域金融生态环境的良性发展。
当前我国宏观经济稳定增长承受较大压力，而实体经济经营风险正向金融领域加快传导，局部地区或个别金融风险事件爆发的可能性增大，金融机构特别是中小金融机构经营将面临更大风险。为防范未来中小金融机构挤兑风险事件再次发生和防止挤兑风险传染，目前我国建立存款保险制度已经刻不容缓。在宏观金融运行风险上升时期，只有将存款保险制度、监管当局审慎监管和央行最后贷款人制度有效配合使用，才能真正构筑不发生系统性、区域性金融风险的国家金融安全网。
