改变农地用途，大搞“非农化”和“非粮化”
《经济参考报》记者调查发现，近来，以“下乡投资”为名行“圈地运动”之实的事件时有发生，企业联合地方政府以流转的名义强征农地，改变农地用途大搞“非农化”和“非粮化”导致农民利益受损，甚至对国家粮食安全造成隐患。
3月26日召开的农业和农村基础设施建设新闻发布会上，发改委农村经济发展司司长高俊才表示，在鼓励和引导工商企业到农村去发展适合企业化经营的种养业过程中，有些企业为了追求利润，或使农民权益受到了损害。
对此，发改委新闻发言人李朴民表示，下一步将坚持和完善农村基本经营制度，慎重稳妥地推进农村土地制度改革试点。
乱象 名为流转实为强征
近几日，山东省平度市征地血案闹得沸沸扬扬。因对开发商征地手续有异议、没拿到征地补偿，平度市杜家疃村村民在已被圈占的被征地施工入口搭起帐篷，阻止施工。3月21日凌晨，帐篷被人纵火致1死3伤。3月25日晚，平度市公安局称，7名犯罪嫌疑人已被刑事拘留，杜家疃村主任杜群某与开发商崔连某指使另外5人实施纵火。
记者了解到，在一些地方，土地流转过程中出现“名为流转、实为强征”的做法严重侵犯了农民权益，而平度征地血案正是强征乱象下的一种极端结果。
在皖北某县，一些农民反映，当地有一个数千亩的大规模土地流转项目，尽管九成以上的农户愿意参与土地流转，但仍有一小部分群众持反对态度，他们称自己种了一辈子地，围绕农业耕作形成了生活习惯和生产方式，很难被单纯的经济效益说服。
据当地村干部表示，虽然这些农户不愿进行流转，但是由于这是政府主导的土地流转项目，迫于上级的压力，他们不得不对这些反对的农户进行游说和施压。“这实质上已经演变成了半强迫性质的行政强制征收。”他说。
类似的情况在安徽省庐江县也有发生，当地郭河镇农民张少林反映，他家中两亩左右的自家承包地，在自己没同意的情况下，就被当地政府强行征收，然后流转给了安徽某大学经营规模农业。“到现在他们已经种了两季的庄稼，都没和我签过任何流转土地的协议。”他说。
庐江县郭河镇党委副书记朱晓东对此解释说，村民反映的问题，涉及的是当地政府和安徽某大学协议流转约500亩土地，作为高校产学研基地，是省政府批准的重点项目，而且绝大多数农民都已经自愿签订了土地流转协议。
有业内人士分析称，上述案例具有共性，一方面是绝大多数农民都同意流转，一方面是仍有极个别农民拒绝流转，地方政府说服无效后，就采取行政强迫手段进行征地，尤其是一些地方把土地流转率作为政绩目标，依靠行政力量推动土地流转，有可能会使得问题更加突出。
中国社科院农村发展研究所研究员王小映认为，随着经济快速发展，中小企业、金融资本等生产要素进入农业进入农村的趋势越来越密集，个别地方出现了一些不好的苗头，比如政府在金融资本要挟下征收土地，把集体土地转为国有土地后再承包出去，这直接导致农民在土地流转过程中被踢出局，让农民权益受到严重损害。
他说，除了这种直接把农民“踢出去”的模式，还需要注意的是，随着土地承包经营权的层层转包，农民对土地经营权的自主性和议价能力减弱。在现有政策下，农民的土地经营权经过层层转包，和农民直接和土地受让方签订协议，都是符合现有土地政策的，但后者更能保障农民权益。政府可以更多发挥市场监管角色，监督合约双方的运作经营要在政策法律框架内运行，而不是成为市场主体。
隐患 改变农地用途危及粮食安全
记者了解到，目前工商企业直接租赁农户承包地的比例还不高，但流转面积增长的速度却很快，2012年流转入企业的土地面积比上年增长34%，2013年比上年又增长了40%。公司企业在成功“圈地”之后，一些“炒作土地”的负面现象也随之出现，导致“非农化”、“非粮化”等问题时有发生。
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文曾表示，资本进入农业，是好事。但有些资本进入农业，本身就心术不正，就是想拿地。并且，还有一些人“拿完地不是想种庄稼，是想‘种房子’。”
有关专家向记者介绍称，目前粮食生产的利润率仍然偏低，平均大概为每亩300元至500元一年左右，对于公司企业来说明显太低了，以中信信托在贵州开展的土地流转信托项目为例，信托公司拿到土地后，对每亩经营收益的规划由原来的500元/年增加到2000元/年，光靠“种庄稼”明显不行。
记者查阅资料发现，无论是上述贵州的项目还是安徽的土地流转信托项目，中信信托的规划都并非完全以种粮为主。在安徽宿州，涉及流转的5400亩试点土地和远期目标的2.5万亩土地，拟建设成现代农业循环经济产业示范园，园区规划为五大板块，涉及20多个子项目，现代农业种植只是其中一部分，而在贵州开阳，中信信托则是要引入农旅一体化的概念，要建设一个现代生态农业结合体验式旅游的示范园区。
对于非农化现象，农业部农村经营体制与经营管理司司长张红宇认为，土地流转无论是流向工商企业，还是流向大户、合作社，土地的非农化在政策上有明确的要求，法律禁止耕地的非农化，也要注意遏制非粮化问题。
为了预防农村土地在流转过程中出现的承包方改变土地用途而损害地质、或因经营不善而中途退出等伤害农户利益的现象，2014年中央一号文件明确规定要“探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度”，记者日前获悉，包括湖北武汉在内的多个地方政府已经建立了该项制度，但是有专家认为，由于土地流转保障金额度实在有限，核心是在于预防，而非惩罚，因此能有多大作用还有待观察。
监管 推进土改试点需慎重
国家发展改革委3月26日召开农业和农村基础设施建设新闻发布会，发改委新闻发言人李朴民在会上介绍，下一步将积极推进农村改革，坚持和完善农村基本经营制度，慎重稳妥地推进农村土地制度改革试点。
从2014年中央一号文件开始，监管层已多次强调在推进农村土地制度改革试点过程中一定要慎重稳妥，土地流转不能违背农民的意愿。
陈锡文此前在接受记者采访时表示，中央特别强调土地制度改革牵一发而动全身，必须谋定而后动，必须非常慎重稳妥地推进试点。现在越来越多的城市工商资本进入农业，对此要设定准入门槛，原则上不鼓励工商资本长时间大面积租赁农民土地，准入后要进行监督，防止非粮化、非农化倾向。他表示，自己并不看好公司企业大规模搞农业。
农业部部长韩长赋在十二届全国人大二次会议新闻发布会上曾表示，土地流转是提倡的，但是必须是有序地流转，所谓有序流转就是依法、自愿、有偿，最主要要保障农民的权益。因为地是农民的，是承包农户的，流转不流转，以什么价格流转，流转多少时间应该由农户说了算，流转的主体是农民，不是干部，这一点必须明确。
“对于‘圈地’这个词，圈好了是利大于弊，圈不好弊大于利，要趋利避害，鼓励双赢模式，防止损害农民利益。”高俊才表示，有些企业为了追求利润，使农民权益受到损害的情况可能也有，但还是要鼓励和引导工商企业到农村去发展适合企业化经营的种养业。
高俊才说，今后农业投入渠道要政府、企业和个人三结合，缺一不可。农业投资总体上还应以农民为主体，而工商资本甚至是城市资本到农村去扩大投入，也是发展现代农业的有效措施。
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