对于政府预算改革，人们往往以“透明”为目标，这无疑是对的。因为，政府预算的公开与透明，既是现代财政制度的基本特征，也是现代国家治理的题中应有之义。但是，在现实国情背景下，围绕预算透明的实际操作，远比目标设定来得复杂。一个非常重要的考量就在于，在政府收支格局不规范甚至“乱象”丛生的现状下，预算透明究竟能够“透明”到何种程度？
　　中国目前的政府收支格局，主要由四类预算构成：公共财政预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。表面上看，几乎全部政府收支都纳入了预算管理，所谓全口径预算管理的改革目标似乎已经实现。然而，透视表象看实质，便不难发现，在现行预算格局背后，潜藏着一系列久治不愈的非规范性“顽疾”。
　　首先，尽管有四类预算，且都向人民代表大会报告，但人代会能够同时行使审议、批准权限的只有公共财政预算。除此之外的政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算的收与支，均不需经过人代会批准，充其量只是作“备案”性审议。考虑到2013年公共财政预算收支仅占全部政府收支的60%多一点，人代会对全部政府预算的审批效力能达到什么程度，便可想而知。
　　第二，尽管四类预算收支都是公共性收支，都是来自企业和居民，用于企业和居民，但是，无论在预算编制环节，还是在执行环节，除了公共财政预算可在各级政府层面统筹安排外，其余三类预算的收与支均由不同政府职能部门掌控，犹如它们的“私房钱”。即便将具有专款专用特点的社会保险基金预算排除在外，政府性基金预算收入和国有资本经营预算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分别为25.03%和0.79%，合计高达25.82%。
　　第三，由于不能将所有政府收支纳入统一制度框架，人代会对政府预算的审批就只能是“区别对待”式的。既不能将全部政府收支关进“统一”的制度笼子，本属同一性质的各种政府收支运作也就难免“政出多门”。在此过程中，具有“私房钱”特点的预算被挪作他用，甚至用于谋取相关部门既得利益项目的情形，并不鲜见。
　　第四，即便按照扣除国有土地出让收入之后的口径计算，2013年，全部政府收入占GDP比重仍高居30%上下。虽然政府财力总额不算少，但因分别装在规范性程度不同的“口袋”里，由此既造成政府财力使用上的分散和浪费，也在财力紧张的表象下潜藏了政府收入不断扩张的动因，甚至为地方政府性债务规模的不断膨胀提供了“口实”。
　　由此可见，目前各级政府所推进的预算透明，乃是有限范围内的有限透明。真正意义上的政府预算的公开透明，应该以预算的全面规范为条件。正是从这个意义上说，新一轮预算管理体制改革的第一步，必须痛下决心，将所有政府收支关进“统一”的制度笼子，全面规范政府的收支行为及其机制。在有关政府预算改革的战略上，先规范、后透明，以透明倒逼规范，应当是一个基本行动路线选择。