存款保险制度，又称存款保障制度，是金融安全网的重要组成部分。2008年国际金融危机以来，存款保险制度在美国等危机发生地作用突出，防止了银行挤兑风潮发生，有效维护了金融体系稳定。而我国目前是由国家信用对银行进行隐性担保，这不利于加强对各类存款人的保护，不利于通过市场化机制防范和处置金融风险，也阻碍了银行业健康优化发展，亟待建立存款保险制度，为进一步金融改革打下基础。

　　美国存款保险制度确保金融服务“无缝衔接”

　　□高攀　任峰

　　美国是存款保险制度建立最早、运行机制迄今最完善的国家。其存款保险制度设计是一种融合保险、银行监管和破产处置的混合模式。美国存款保险制度80年来的运作实践显示。这种模式通过保护存款人利益和有效处置破产银行，将银行破产对宏观经济和金融体系的影响降至最低，基本上实现了维护金融体系稳定和提升公众信心的目标。

　　三个职能构建　“风险最小化”存款保险模式

　　美国存款保险制度的建立源于上世纪二三十年代大量银行倒闭。1921年至1929年，美国平均每年约有600家银行倒闭。1930年至1933年大萧条期间，这一数字急剧上升，共有9096家银行倒闭，存款人损失约13亿美元。
　　为预防银行挤兑和重新树立存款人信心，美国国会1933年通过“格拉斯——斯蒂格尔法案”(又称《1933年银行法案》)，并根据这一法案建立了联邦储蓄保险公司(FDIC)，从1934年1月1日开始为商业银行提供存款保险。　　
　　FDIC是一个独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责。并接受国会下属政府问责局的审计。它具有三个职能：
　　一是提供存款保险。目前FDIC为全美6891家银行和储蓄机构提供存款保险。
　　二是进行检查和监管。FDIC是在各州注册而未加入美国联邦储备体系的银行的主要联邦监管机构，同时也是所有参加存款保险的银行和储蓄机构的辅助性监管机构。目前接受FDIC直接检查和监管的银行和储蓄机构数量达4500家，超过美国全部银行和储蓄机构数量的一半。
　　除FDIC外，美国还有两家银行监管机构。其中，美国联邦储备委员会主要负责对系统重要性银行的监管，美国货币监理局负责对联邦注册的全国性银行的监管。这三家银行监管机构在监管方面职能有部分重叠，但更多是互补关系。
　　三是处置倒闭的存款机构。当存款机构资不抵债、不能支付到期债务时，该存款机构的注册管理机关美国货币监理局或各州银行监管机构，将作出正式关闭的决定并通知FDIC。FDIC一般按照“成本最小化”原则，通过向健康金融机构提供贷款、担保以促成其通过购买等方式处置倒闭机构的资产和负债。
　　根据金融稳定理事会(FSB)对其成员国存款保险制度的分类，美国存款保险制度属于典型的“风险最小化”型。其特点是存款保险机构具有广泛的风险控制职能，除可进行风险处置外。还拥有一定的审慎监管权力，在损失还未发生时就可采取相关措施化解风险。

　　“收购加承接”处置　实现金融服务“无缝衔接”

　　在上述FDIC具有的三个职能中，提供存款保险服务是绝大多数国家存款保险机构都具备的职能。而监管和处置倒闭银行则是美国存款保险制度的一个特色。尤其是对倒闭银行的处置。在很大程度上确保了金融服务的“无缝衔接”。
　　FDIC一般采用“收购加承接”的方式市场化处置倒闭银行。通常做法是，当投保银行倒闭后，由另一家经营稳健的银行承担倒闭银行的全部债务并收购其部分或全部资产，存款人和其他债权人利益得到全额保护。倒闭银行的客户自动成为接管银行的客户，银行服务不会中断。对于部分资产规模较大的银行。FDlC往往采取先直接接管、再择机出售的方式。而对于系统重要性银行。FDIC则与美国财政部、美联储联合实施救助，使用存款保险基金以优先股形式注资，并按一定比例分担资产损失。
　　2014年1月24日，位于俄克拉荷马州的The　Bank　of　Union银行被该州银行监管部门关闭，指定FDIC为接管者。FDIC与俄克拉荷马州的Banc　First银行达成收购和承接协议。The　Bank　of　Union的两家分支机构将作为Banc　First的分支机构从1月27日开始重新开业，其存款客户自动成为Banc　First的存款客户。而在24至26日的三天时间里，The　Bank　of　Union的存款客户仍可继续使用借记卡、支票、自动取款机等服务，并不受The　Bank　of　union倒闭影响。
　　FDIC对于大部分倒闭的银行都采用上述“收购加承接”的处置方式。倒闭银行一般在一个周末就会被另一家银行收购。到下周一时又重新开业，这种“无缝衔接”对存款人来说几乎不受任何影响。而且，投保银行倒闭或者被其他银行收购后，FDIC会即刻按照存款人在倒闭银行留存的地址信息寄去通知。
　　如果倒闭的银行暂时找不到其他买家，FDIC会直接对储户进行赔付，一般会在两个工作日内给储户寄去相应的赔付支票。FDIC理赔速度如此之快，一个重要原因就是建有“问题银行”清单和资料库，进行重点监控，在银行正式倒闭之前做了大量的前期准备工作。

　　各项指标动态调整　确保存款保险制度与时俱进

　　在FDIC长达80年的运作实践中，其各项指标设计并非一成不变，而是根据经济形势的变化和市场的需要不断作出调整。这也是美国存款保险制度取得成功的重要原因。
　　一是存款保险限额动态调整。FDIC按账户确定存款保险限额，并可随着经济形势及通货膨胀情况进行调整。目前每个存款人在同一家投保机构按同一类型账户合并计算的存款保险限额为25万美元，相当于美国人均国内生产总值的5倍。而1934年FDIC开始提供存款保险时，保险赔付上限仅为2500美元。
　　二是保险费率适时变化。FDIC的运作资金主要来自存款保险基金，没有国会拨款。存款保险基金的资金则主要来自投保的银行和储蓄机构缴纳的保费和该基金投资美国国债的收益。上世纪90年代之前，FDIC一直实行统一的保险费率，即根据银行的存款规模而不是依据其风险构成来征收存款保险费。
　　但上世纪80年代出现的储蓄信贷危机导致大量储蓄信贷机构倒闭，加大了FDIC的赔付负担，甚至一度导致储蓄保险基金亏损。为此，FDIC从1993年开始实行差别保险费率，将风险评估和保险费率挂钩。
　　根据资本充足率和CAMELS评估标准，FDIC将银行机构的风险水平分为一至五级(第五级的风险最高)。目前不同风险级别的机构每100美元存款的保险费约为12美分到50美分不等。这种经过风险调整的保险费率既可减少投保银行的道德风险，也可降低健康银行的保险费用负担。
　　此外，美国国会还对存款保险基金的准备金率(即存款保险基金额度占总存款保险金额的比重)作出规定，该指标低于法定下限时，FDIC需采取提高保险费率等措施，确保在8年内将准备金率提高到法定下限之上。
　　根据2010年通过的最新版金融监管法案《多德——弗兰克法案》，存款保险基金的准备金率下限从原定的1.15%升至1.35%。原定的1.5%的上限取消。但在实际执行中。FDIC理事会从2010年开始将每年的准备金率目标设为2%。

　　俄存款保险重振民众对银行信心

　　□高春霄　任峰

　　俄罗斯存款保险制度建立于2003年底。如果说诞生80年的存款保险制度已经是一株“老树”，那么在俄罗斯还只能算是一枚“新芽”。
　　在建立存款保险制度过程中，俄采取渐进式策略，首先通过立法明确目标、原则、框架和内容，然后逐步推进，不断完善。尽管与美、英等发达国家相比，俄罗斯的存款保险制度起步较晚，但这一制度在重振民众对俄联邦银行系统信心、提升俄金融系统稳定性方面发挥了重要作用。

　　银行倒闭潮频发催生新型金融防护网

　　俄罗斯存款保险制度是在上世纪90年代接连发生银行倒闭的背景下产生的。随着俄罗斯联邦1990年宣布独立，受政治巨大震荡的影响，卢布大幅贬值，一夜之间几乎成为“废纸”。1998年，俄罗斯银行体系危机爆发，大批商业银行倒闭，卢布实际贬值幅度达50%，储户存款再次大幅蒸发。一连串的银行危机使银行彻底丧失了国民信任。
　　危机面前，俄政府认识到，必须采取措施恢复国民对银行的信心，保证银行资产的正常来源和不断增加。2003年12月，俄颁布《俄罗斯联邦关于自然人在俄联邦银行存款保险法》(以下简称“存款保险法”)，标志着俄罗斯存款保险制度的正式建立。2004年是俄推行存款保险法的第一年，但开局并不顺利。当年春夏之交爆发的银行信任危机使形势错综复杂。由于大多数银行或没来得及加入该体系，或不够资格加入，存款人无法获得这一制度的保护。这一状况一度让民众非常揪心，挤提成风，莫斯科几百家银行出现流动性危机。
　　2004年7月，正当银行危机告急，俄国家杜马紧急通过私人存款担保法案，对所有在2003年12月27日之后破产和被吊销许可证的私人银行的私人存款进行担保，担保额度在10万卢布以内(俄银行储户中80%的存款额在10万卢布以内)。同时，对存款保险法进行修改，将存款保险范围扩大至未参与商业银行强制存款保险机制的商业银行。一旦这些银行破产，居民在这些银行10万卢布以下的存款将获得俄罗斯中央银行的全数偿付。这一有效期仅为两年的临时修正案，极大地安定了人心，对扭转局势起到了至关重要的作用。
　　数据显示，自2004年5月银行信任危机爆发至2005年1月，在俄罗斯1584家金融信贷机构中，有256家中小银行被央行吊销了营业许可证。经过这次危机的洗礼，商业银行对加入存款保险体系的抵触情绪烟消云散。俄罗斯存款保险制度走上正轨。

　　设立专门机构保障制度运行

　　运行10年来，俄存款保险制度成效明显。截至2014年1月13日，有873家银行参加了俄罗斯存款保险体系，俄罗斯存款保险基金总额达到1539亿卢布。概括10年运行经验，俄罗斯主要采取了以下做法：
　　一是设立存款保险机构。1999年俄罗斯杜马通过居民存款保障法，计划成立联邦储备公司，由政府、中央银行和参加该公司的各商业银行共同出资。政府和央行提供首批20亿卢布储备金，商业银行入股费为自有资金额的0.5%。
　　2000年9月俄罗斯杜马通过决议，建立一个类似美国联邦存款保险公司的基金，保障一定数量内所有私人银行存款。此基金从中央银行和政府获取20亿卢布，再加上从银行存款中按比例提取的资金。根据2003年12月制定的存款保险法，2004年1月俄罗斯存款保险公司成立。
　　俄罗斯存款保险公司是属于俄罗斯联邦政府的国有公司，基本职能包括保障存款保险体系正常运行，行使银行清算人的职能，以及负责对银行业务的监督，指导银行完善业务工作等。
　　俄罗斯存款保险公司的最高管理机构是公司理事会，由7名俄联邦政府代表、5名中央银行代表和总经理共13人组成。目前，俄联邦财政部长西卢安诺夫任理事会主席，中央银行行长为理事会成员。
　　二是强制投保。相关法律规定，俄境内所有从事居民存款业务的银行都必须参加存款保险体系。居民存款后自动享有存款保险，不需与银行签署存款保险合同。银行有义务为存款人向存款保险基金缴纳保费。
　　俄对于保险事故的界定是，存款银行被中央银行依法取消营业许可。存款保险赔付额为存款人在一家出险银行存款的100%，但赔付总额不超过70万卢布(约合12.28万元人民币)。如果存款人在数家银行都有存款，且这些银行都发生了保险事故，每项存款的最高赔付额仍为70万卢布。赔付期限不晚于事故发生后14日内。
　　三是多渠道筹集保险基金。存款保险基金是存款保险制度的资金保障。俄存款保险基金的资金和资产的来源，主要是银行缴纳的存款保险费、联邦税收以及使用基金中的暂时闲置资金用于投资的收益。按照规定，基金中的暂时闲置资金只能投资政府债券、央行存款、国内债券、国内公司股票、国内抵押债券和国际金融机构在俄发行的债券。基金不得用于投资国内信贷机构的股票、债券和存款。存款保险费计费基数是相应季度的平均账面存款余额。目前执行的保险费率是计费基数的0.1%。

　　渐进式改革做法值得借鉴

　　一是加强方案设计。俄建立存款保险制度的主要做法，是先立法明确目标、原则、框架和内容，然后逐步推进，其有关存款保险制度的法律体系经历了多次完善。1999年，俄罗斯国家杜马通过居民存款保障法。2001年11月，俄罗斯政府制定《俄联邦银行保障归还公民存款》法律草案，从2002年1月1日起，国家将居民的存款保险责任。2003年，俄罗斯国家杜马通过存款保险法，从法律上规定了对居民在银行的存款实施强制保险的法律、财务和组织原则，并规定了存款保险机构的职权范围、业务办理程序和存款偿付的手续。
　　二是引入存款保险制度与加强银行监管相结合。近年来，在引进存款保险制度的同时，俄罗斯不断加强对银行部门的监管，包括对金融机构所有者、领导者和管理人员实施更加严格的审查，逐步提高商业银行的最低资本金要求，要求银行更加及时完整地披露信息等。
　　三是做好应对意外事件的预案。存款保险机构的主要职能之一就是进行赔付。这就要求存款保险机构拥有一定数量的保险基金。然而，这笔基金的累积需要时间。通常在保险基金累积到制度完全正常运行所需金额之前，存款保险机构已经开始正式履行职责。在此期间，存款保险机构收取的保费可能无法覆盖赔付支出，因此宜做好相应预案，防备收不抵支情况的出现。