近日，农业部发布《关于切实做好2014年农业农村经济工作的意见》，对今年农村经济工作开展做出具体安排。《意见》提出，选择2个省开展整省试点农村土地承包经营权确权登记颁证工作，其他省份至少选择1个整县开展试点。专家表示，农村土地承包关系的逐渐稳定和完善，使承包经营权用以抵押融资成为了可能。下一步，农村土地承包经营权的抵押融资试点或将在农村改革实验区推进，四川、浙江、重庆等地都可能成为试点地区。

赵乃育/绘

　　确权　选两省整省试点颁证工作

　　《意见》提出，要稳定和完善农村土地承包关系。坚持农村土地农民集体所有，抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，进一步明确所有权、承包权、经营权之间的关系；抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步扩大试点范围，选择2个省开展整省试点，其他省份至少选择1个整县开展试点。
　　记者了解到，四川省已经确定为全国两个全面试点确权颁证的省之一。目前成都市已经全部实现了确权。除成都外，截至2013年年底，四川还有112个县全面开始了确权颁证工作。
　　另外，其他各省也于日前相继作出了具体安排。作为农业大省的吉林将进一步扩大确权登记试点范围，重点抓梅河口市、公主岭市两个整县推进试点，吉林省其他县(市、区)自行选择有代表性的1个乡或2个村开展试点。
　　对于农民来说，土地确权登记是增加财产性收入的制度保障，也是维护农民土地承包权益的迫切需要。吉林省双辽市东明镇庆祥村农民于占堂就表示，“有了这个确权后的集体土地所有证，咱们农民心里可有底了，以后要是有土地纠纷、流转、占地啥的，拿着它说话就好使了。”
　　“今年中央一号文件也提出要完善农村土地承包政策，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”中国农业科学院农经所所长秦富在接受《经济参考报》记者采访时表示，只有通过确权颁证，才能确定土地对应的权属关系，才能随即展开其他各项改革工作。
　　农业部部长韩长赋在2013年全国农业工作会议上曾表示，力争用5年时间基本完成全国农村土地承包经营权确权登记颁证。记者了解到，截至2012年底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率已达到94.7%，累计发证约620万宗，部分地区已全部完成。
　　有业内人士表示，虽然已经有了具体时间表，确权颁证工作到目前为止也已取得了很大进展，但是该项工作是否能按时完成尚不能确定。
　　北京农村产权交易所有限公司合作发展部高级经理赵忠煦表示，目前北京市的承包经营权证已经全部制作结束，但是因为确权工作还没有完成，所以并未下发。他表示，土地确权的工作量相当大，挨户访问、土地丈量等具体工作颇费时间，而且这其中还涉及很多动态数据的变化问题。

　　流转　承包经营权可抵押融资

　　农村土地确权颁证之后，农村土地承包经营权的流转就有了保障，而农民将因此获得更多的财产性收入。
　　多位专家表示，党的十一届三中全会开启的农村改革，实现了土地所有权和承包经营权的“两权”分离，极大解放了农村生产力。今年的中央一号文件更是首次提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。专家认为，“三权分离”、“允许抵押担保”等举措是深化我国农村经济体制改革的一大创新。
　　赵忠煦称，从颁证方面来看，目前我国颁发的是《农村集体土地所有权证》和《农村土地承包经营权证》两种。前者颁给村集体，确认相关土地的所有权归属。后者颁给农民，确认其对土地拥有的承包经营权。
　　“也就是说，从颁发证书的层面上来看，承包权和经营权目前仍然是一体的。”赵忠煦说，在现有的法律框架下，这种形式还不会做出调整。但是，经营权作为独立的权利进行流转是势在必行的，它在目前的经济形势下有很多现实意义。其中最重要的一点就是，其有望为解锁农地抵押困局创造最为关键的制度基础。
　　农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇说，承包权和经营权两权分离之后，原承包者拥有长期稳定的承包权，能够稳定获得承包权的财产收益，并以此获得基本生活保障。而经营者则可以用自身持有的、相对独立化的经营权为客体来设定抵押。
　　张红宇表示，经营权抵押给金融机构或其他债权人，并不影响承包农户和集体的土地承包关系。经营者到期不能偿还抵押债务，金融机构或其他债权人也不能取得承包方的地位，只能是以土地经营获得的农产品收入或地租收入优先受偿。
　　赵忠煦表示，实际上，金融机构出于风险和成本等因素的考虑，不大愿意接受农民的抵押。但是，如果经营权流转到了农业企业等经济体量更大的主体手中时，获得金融机构青睐的机会就大了很多。
　　他还说，目前来看，这种形式的农业融资方式暂时还离不开政府的支持：一是由政府设立农业担保公司，为农民的抵押行为作担保；二是由政府成立专项风险基金。现在包括湖北、吉林、云南等省都已经在省内开始推进农地抵押贷款的相关工作。尤其是云南，该省农民用土地抵押贷款的额度高、规模大。
　　有关专家预测，下一步，农村土地承包经营权的抵押融资试点可能会在农村改革实验区推进，包括四川省、浙江省、重庆市等地都可能在试点范围以内。不过，现在我国还没有设立农地抵押登记机构，为预防风险，应该尽早将此事提上议程。

　　修法　多项法律法规有待修改

　　今年中央一号文件在深化农村土地制度改革上，多次提出“推动修订相关法律法规”。专家表示，在农村土地承包关系方面，如果希望按照中央的要求推进工作，那么意味着包括《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《担保法》等法律都将面临修改。
　　我国现行的《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，按十八届三中全会《决定》精神，集体经营性建设用地可进入市场，和国有土地享受同等权利和同等价格。
　　1995年实行的《担保法》第三十七条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。但是，今年的中央一号文件则提出，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。
　　《宪法》第10条规定，城市土地属于国家所有。但是，中央农村工作领导小组副主任、办公室主任陈锡文日前表示，如果集体经营性建设用地可以进入市场，同时这部分土地是在城市规划区范围之内，那么今后中国的城市土地就不完全是国家所有，也会有集体所有。所以，就要修改“城市土地属于国家所有”的条款。
　　陈锡文还指出，在推进“三权分离”的改革时，因为承包权是基于农民作为集体经济组织的成员权，成员权不可抵押，但是承包农地的经营权可以抵押。农户自己经营这片土地，他可以拿农地经营权去抵押；如果他把经营权流转给了别人，别人在得到其同意的前提下，经营权也可抵押，这就涉及《农村土地承包法》、《物权法》等法律的修改和调整。
　　另外，中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏表示，现有的《农村土地承包法》对农民土地承包经营权抵押、流转进行了限制。由于当时农村的实际情况是农民外出打工者少，农民基本以土地耕种作为谋生的基本手段。基于保护农民的生存权考虑，《土地承包法》要求在抵押之前首先要确定农民的土地抵押资金用于生活还是生产，如果用于一般消费，一旦不能偿还则会直接影响到整个家庭的经济来源。