基层预算怪象：财政局“求人”花钱

　　地方财政官员诉苦年末收支难题，称突击花钱背后存在项目调整、“年底结算”等苦衷

　　岁末年初，求人要钱已经不是新闻。在一些基层政府出现了“求人”花钱的奇葩景象。

　　李山(化名)是东部某发达省份一地级市的财政局预算局局长，谈及地方财政预算的一些执行怪象，他对《第一财经日报》记者感叹：“我天天都求着教育局长花钱。”

　　这是预算刚性平衡约束下的扭曲个案，但在李山这样的地方财政官员看来，年年喊打的突击花钱亦有一些苦衷，比如政府采购走流程需要几个月，一些项目到年末才能拨付资金；又比如，政府担心年末“入不敷出”，因此到年底才支付本已让企业垫资的一些建设项目。

　　即便突击花钱中存在一些突击结算的情况，其背后却折射出同样的纠结：预算机制亟待完善。

　　解构100元财政收入

　　在近日举行的一次财税会议上，李山和他所在财政局的几名官员大吐苦水。

　　“为什么说地方要土地财政。”他对《第一财经日报》记者分析，“有人说地方是推高地方房价的罪魁祸首，其实地方也没办法。”

　　他举例称，虽然当地政府财政收入有几百亿元，但真正能花的只有其中的40%，相当于地方政府每100元财政收入中只有40元可以花。

　　60元去哪儿了？“中央拿走50元，省里拿走10元。”李山说，剩余的40元中，市本级财政分20元、区县一级财政10元、乡镇一级10元。现实是，当地要承担教育、医疗、社保、城乡社区、农业、环保等公共领域的支出责任，也就是说，拿着40元干着远多于40元的事情。

　　李山将此归结于财政体制不合理，这主要体现在事权与支出责任不匹配和划分不清。比如，很多跨境、跨区域的工程理应由中央或者省级政府共担。李山举例称，当地位于长江下游，省里上游来水多是劣五类，当地需要花大笔钱来净化水源。近期当地计划实施一项市外饮水工程，但造价相当于当地一年的财政可支配收入。

　　“所有人不吃不喝也造不起这个工程。但是你不做也不行，老百姓没水喝能行吗？这种跨区域跨流域的事权理应由中央、省级承担，但两者都没做。”李山称。

　　让这些基层“钱袋子”管家头疼的还有一些领域支出的法定增长，也就是对多个民生职能部门的财政拨款要“达标”增长。

　　这样的扭曲在于，财政部门官员在想着如何筹钱的同时还要为如何花钱烦恼。比如教育，《义务教育法》规定，国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例。

　　但在李山看来，一些教育发达地区不必追求这样的刚性增长，“比如我去年造一所学校，今年要在造一所学校的基础上还要增长，今年再造一所学校后还要在此基础上再增长。”他反问，“如果继续在支出基数的基础上增长，我们财政怎么做？”

　　他透露，作为东部的发达地区，当地教育设施及教师薪资都很不错，而现在想要获得中央每100元的财政转移支付，当地必须配备24元。现在当地将公共财政可用财力的25%支出给教育。

　　“我们天天求着教育局长把钱花掉。这个钱不管教育部门用得完还是用不完都用下去了。”李山说，除了教育方面，在农业、科技、计划生育、文化、环保等领域也存在着类似的增长要求。

　　他称，某些部门利益肢解了财政预算的公平正义。到最后真正缺钱的地方没钱花。

　　突击花钱还是突击结算

　　对于上述地方财政难题，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)给出了解决方案。比如，建立事权和支出责任相适应的制度，对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。而在改进预算制度管理方面，《决定》要求，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。

　　这些政策信号都让基层财政官员看到了希望，但具体执行效果几何仍有待政策配套。另一名地方财政官员对《第一财经日报》记者称，这涉及到部门性法律是否修改的问题，因为其刚性增长的条款修改与否影响部分预算。

　　另一个现实的问题是，在民生财政支出的惠及面不断扩大的背景下，地方在编制预算时还应该留足腾挪空间。上周召开的国务院常务会议决定，从今年1月1日起，将企业退休人员基本养老金水平再提高10%。地方财政部门因此要对新一年的预算作出调整。

　　预算顺势调整是一回事，滥用财政支出则是另一回事。近期，中央再度出台文件严打突击花钱，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于务实节俭做好元旦春节期间有关工作的通知》中明确，严禁以各种名义年终突击花钱；《党政机关厉行节约反对浪费条例》也要求提高预算执行的准确率，防止突击花钱等现象。

　　本报记者梳理近年来的全国财政数据发现，2009年以来，每年12月份全国财政支出占全年的比例由25.9%进一步下降到16.6%。截至发稿时，去年全年财政数据尚未公布，但根据前11月的支出和全年支出预算估算，这一比例也在18%左右。

　　李山分析，突击花钱的背后也有一些无奈。“我们当年一定要收支平衡。”他称，这就造成了他们在11月份、12月份吃准了全年的财政收入，再量入为出地执行支出项目。

　　根据现行《预算法》，地方政府不得编制赤字预算，每年结余则直接上交，地方政府则认为，与其被收走，不如花掉。

　　除了考虑财政收支平衡而年末集中花钱，预算编制越来越详细、政府采购流程长也是政府在年末集中支付的原因。很多年底结余资金出现也与中央财政转移支付有关。

　　李山称，中央一些去年的财政转移支付到现在才下来，这个就是地方结转，因为中央也是从收支平衡角度来进行一些财政支出。

　　李山告诉《第一财经日报》记者，虽然年末政府账上看似资金多，但其实其中钱实际已经花出去了。这也是由于在一年的早些时候，政府因难以预估整年财政收入而担心支出不定造成赤字，因此在安排一些大型项目时由开发企业垫资，到年末确定收支平衡后把钱打给企业。

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