赵乃育/绘

　　随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》打响“农地入市”发令枪，作为我国农村改革发源地的安徽省，成为首批起跑者之一。党的十八届三中全会闭幕之际，安徽省发布指导意见，决定在全省20个县(区)开展农村综合改革示范试点工作，推出多项“农地入市”新政策。
　　事实上，在农村土地产权制度改革、农民集体建设用地流转等方面，安徽省近年来进行了一些颇具争议也很有借鉴意义的改革试点。《经济参考报》记者近期走访安徽省部分土地改革试点地区了解到，这些“农地入市”试点虽取得了一定成效，但仍然面临“宅基地退出”落实遇阻，抵押融资渠道不畅，以及法律“红线”难突破等尴尬。

　　“宅基地退出”落实遇阻

　　退出补偿额如何定，社会保障有无着落，能否找到就业门路……多位受访者担忧，若这些工作没提前谋划好，就仓促让农民退出宅基地，将来这些农民会不会成为城市“流民”？

　　2013年11月12日，安徽省发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，决定在20个县(区)开展农村综合改革示范试点工作，其中提出建立多元统一的农村土地市场，包括探索土地流转新机制、建立宅基地退出补偿激励机制等政策。
　　《经济参考报》记者近日走访合肥、宣城等地了解到，建立宅基地退出补偿激励机制政策备受关注。根据指导意见，安徽省将坚持自愿、有偿原则，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制。建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度。
　　对此，家住芜湖市无为县十里墩乡的王同光表示期待。王同光在合肥市一家制造业企业工作，他已在城里买了房子，父母都住在城里，老家的宅基地闲置了。“只要补偿合理，我觉得宅基地退出是能接受的，地不用浪费了怪可惜的。”他说。
　　然而，接受记者采访的一些基层干部对该项政策却态度迥异。有人认为，该政策符合现实需要，将盘活农村闲置宅基地资源，优化城乡建设用地空间布局。也有人担心，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，是《决定》对宅基地的表述，而安徽出台的政策明确宅基地可以有偿退出，显然是“超前”了，可能会带来与民争地、“流民”等问题。
　　其实，关于宅基地退出补偿激励政策，安徽省已有部分地区开始试点，但由于后续配套政策不健全，政策落实情况不容乐观。2013年9月，安徽省宣城市宁国市政府出台《宁国市农村宅基地退出办法(试行)》，规定自愿退出宅基地每亩最高可获6万元补助。
　　对于这项政策的实施情况，宁国市政府办公室相关负责人表示，虽然政策已出台几个月了，但目前仍没有完全实施。不可否认，后续的社会保障是有问题的，如果财力达不到，推行这项政策是有难度的。但现在要做这件事，首要前提就是农民自愿。

　　土地“转”金融不“转”

　　宁国市政府办公室副主任肖宏亮说，有企业想流转土地，但一了解到流转后到银行不能抵押融资，企业就没什么兴趣了。若金融问题不解决，“农地入市”试点很难推进。

　　芜湖市是全国第一个农民集体所有建设用地使用权流转试点城市。1999年，国土资源部正式批准该市为农民集体所有建设用地使用权流转试点。
　　据芜湖市国土资源局副调研员尹仲辉介绍，该流转是指乡镇土地利用总体规划确定的集镇建设用地范围内的集体所有建设用地使用权发生转移的行为，包括农民集体所有建设用地使用权转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等。当时设计政策体系时，均按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，即集体土地参照国有土地操作。“从试点情况来看，确实取得了较好成效。”尹仲辉说。
　　“自开展流转以来，共办理流转供地手续3370亩，吸引了大批投资者前来兴业，街道财政收入从1999年流转前的2579万元增长到2012年的4亿元。”芜湖经济技术开发区龙山街道办事处相关负责人说，城镇化进程加快了，农民居住向镇区集中了，还享受到较完善的社会保障体系。
　　然而，建设用地流转也存在“短板”。《经济参考报》记者了解到，尽管宁国市城乡土地交易中心目前已规范流转集体土地5300余亩，但这都是土地承包经营权交易。由于抵押融资渠道不畅，以及相关配套政策不完善，集体经营性建设用地流转至今还没有交易。
　　“土地‘转’金融不‘转’，基层反映很强烈。”肖宏亮坦承，虽然省里和市里都出台了规定，但银行业金融机构却不“买账”。2011年8月，宁国市出台办法规定，农村集体经营性建设用地可以进行抵押融资。随后，他找到银行，银行反馈称由于风险因素和处置难度，集体建设用地一般不能抵押，银行不愿进行抵押融资。
　　芜湖市集体建设用地流转试点也遭遇类似情况。芜湖市国土资源局相关负责人表示，按照规定，集体建设用地和国有土地同地同价，但银行执行起来却打了折扣，如国有土地一般能贷评估价的70%，但集体建设用地只能贷50%左右，这还是同地不同权的。
　　芜湖市红星净化滤材有限公司流转了12亩集体建设用地。“当初承诺与国有土地同地同权，可到银行抵押融资时还是不一样。我咨询了银行，公司的用地只能贷300万元左右，而要是国有土地就能贷500多万元。”公司总经理胡忠福无奈地说，现在公司的产品供不应求，就因为缺乏资金，不能扩大再生产，影响了企业的发展。
　　据悉，安徽省的土地新政策强化了土地承包经营权的资本属性。根据指导意见，土地承包经营权等的转让、出租、入股、抵押等，逐步纳入城乡统一的土地交易市场。
　　“我最关注的就是这项政策了，2013年流转了5000余亩土地，之前因没有抵押物，一般很难从银行贷到款。”蚌埠市怀远县鹏飞现代农业专业合作社理事长路鹏飞高兴地说，土地承包经营权可作抵押物，他就不用再愁贷款问题了，希望政策能尽快落实。

　　法律“红线”制约改革进展

　　在土地改革试点地区，普遍存在一些顾虑，如顶层设计不明晰，造成依法工商登记难；存在法律“红线”掣肘，一些改革因此进展缓慢。

　　据宁国市国土资源局工作人员介绍，尽管2013年的中央1号文件提出“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社”，但对农村土地股份合作社等尚未作出明确规定，导致工商登记时无法可依，不能真正成为市场独立法人，阻碍了集体土地的上市交易。
　　农村集体土地的多头管理，给赋权于农民带来难度。据了解，林地、承包地、宅基地等分别属于林业、农业、国土等不同部门管理，土地确权工作协调比较难。由于历史原因，目前已确权的林地、承包地的实际测量面积与林权证、土地承包使用权证记载的土地面积出入较大，量化股权时经常产生争议，阻碍了土地产权制度改革的推进。
　　因缺乏政策和法律支持，导致改革进展缓慢的例子也并不鲜见。为深化农村金融服务，推进适度规模农业发展，合肥市自2012年3月起，选择在长丰县率先开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，以保障农业产前、产中、产后的种苗农资和服务资金需要。
　　根据试点要求，凡在长丰县域范围内经营面积在50亩以上或基础设施投入在30万元以上从事农业生产经营活动的农户、个体工商户、农业企业和农村经济组织，符合规定即可办理贷款业务。该项业务以依法依规、平等自愿、诚实守信为原则，坚持不改变农村土地所有权的性质、不改变农民的土地承包权、不改变土地的农业用途。
　　“试点一年来取得一定成效，但并未达到预期目的。”长丰县农委农经科负责人告诉《经济参考报》记者，截至2013年11月，共办成放贷3笔，贷款额约140万元。之所以成交量少，除了相关配套政策不健全外，最大的制约因素在于，该项试点工作脚踩法律“红线”。
　　基层反映，实施土地经营权抵押贷款，是统筹城乡背景下在政策方面的一个突破。虽然我国农村土地承包法允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，但对其抵押的问题《物权法》、《担保法》都未明确，缺乏政策及法律层面的支持。
　　无独有偶，芜湖市集体建设用地流转试点成效明显，但一直未能在全省乃至全国推开，一个重要原因就是难以逾越法律“红线”。芜湖市国土资源局相关负责人说，当时设计政策体系时开了口子，即规定国有土地上怎么做，集体土地就参照着做。
　　然而，根据我国土地管理法，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，农民的土地不能直接进入市场。若实践就是突破法律规定，所以在相关法律未修订时，基层对改革的顾虑较多，很多突破只是理论上的，实践中难以操作。
　　“从安徽部分地区土地改革试点情况来看，尚面临的障碍和难题应引起重视，需要强化顶层设计，特别是在政策法规方面给予支持。”安徽大学农村改革与经济社会发展研究院院长张德元表示，国家有关部门应尽快总结试点经验，综合国土、农业、金融等部门意见需求，加快政策法规修订步伐，以适应改革试点工作需要。