编者按　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是我国全面深化改革的纲领性文件，将指导我国未来十年甚至更长时期的改革事业。《决定》内容十分丰富，信息量很大，改革力度空前。本报编辑部特开设“改革再出发”专版，采访有关专家，就《决定》中的重要内容进行解读和深度分析，以飨读者。

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　　十八届三中全会《决定》中涉及财税体制改革诸多方面，如何改进预算管理制度被业内人士称为一大亮点，颇有新意。《决定》明确指出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，“建立跨年度预算平衡机制”，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。
　　接受《经济参考报》记者采访的业内专家指出，以上几点表明预算管理制度改进将有重要突破，是实现全面、规范、公开、透明预算制度的重要步骤，同时也表明我国的预算体制改革已正式步入深水区。

　　重点支出“脱钩”GDP　解除地方预算增长不合理管制

　　在诸多业内专家看来，在预算管理上，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”是一项重大突破。
　　实际上，将重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，是一种“法定支出”做法。所谓法定支出，是指有关法律法规明确规定了支出比例或增长幅度要求的特定支出项目。目前，各级财政一般将支农支出、教育支出、科技支出作为法定支出来安排。
　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇指出，原来国际上很多国家都采用法定支出的做法，但现在这已经不是潮流。“一方面，政府每一项的支出都很重要，不能顾此失彼；另一方面，政府每一个时期的支出重点也不一样，只按照一个比例执行下去，也不一定兼顾每一个时期的需要。”杨志勇说。
　　当前，将某项支出挂钩GDP或财政收支的弊端已经显现。一位地方财政局人士对《经济参考报》记者坦言，有些规定要求一些重点支出增幅要高于财政收入增幅，是不合理的。“如果当年的财政收入是负增长，难道这些支出也要负增长吗？”他表示，对高于财政收入增长的要求过多，导致部分地区这样的考核要求加起来超过了100%，致使在实际操作中根本执行不了。
　　“重点支出不与GDP挂钩，也不与财政收支挂钩，实际上解除了地方政府受到的一些不合理的预算增长管制。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示。比如，对于“某某支出必须占到GDP比重的百分之几”这样的指标要求，他指出，该项支出要达到什么水平，不在于这个地区GDP多大，而在于该地区对于这项支出的实际需求有多大。若“一刀切”在全国统一规定一个比例，可能脱离实际，地区为了硬达到相关指标，反而可能造成资源巨大浪费。
　　财政部财科所副所长白景明表示，过去有挂钩的做法，比如要求有些项目支出占经常性收入的比重有多少。这些规定有些是改革之初制定的，目的是保证阶段性重大问题的解决，保证重点支出。现在将重点支出同经常性收支脱钩，实际上是要求今后政府支出要做到公平规范。“要保的重点很多，我们要科学配置资金，取得一种平衡。”他指出。

　　跨年预算平衡机制建立　中期滚动预算将启动

　　《决定》指出，“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”业内人士指出，跨年度预算平衡机制的提出，意味着相关部门将在时机成熟时启动中期预算编制。
　　上述地方财政局人士表示，建立跨年度预算实质上是建立动态预算要求的一种体现，我国现在编的预算都是一年预算，即从当年1月1日到12月31日的预算，但有的支出是跨年度的、滚动的，所以为了更好地体现管理要求，编制滚动预算、中长期预算或跨年度预算，能够使得支出的安排更长远和更有系统性，也可避免一下子安排的支出用不掉或在预算之外追加预算等不足。
　　“很多项目其实是跨年的，而且有的项目需要三至四年完成，如果为了赶进度在一年之内花完，效果可能不如在后两年花完好，可能更不经济。”杨志勇表示。
　　白景明称，跨年度预算平衡机制的建立是预算编制方面一个重要改进。他指出，跨年度预算平衡机制既是防控财政风险的重要手段，也能使得财政收支更好和政府规划进行衔接。目前，我国的政府规划是5年制，财政预算应该与其衔接。“我们要通过财政跨年度预算平衡机制来优化政府规划编制，就是说政府规划要建立在对收入预测的基础上，要根据收入状况来规划。政府在未来几年内要做什么事情必须要考虑财政收入状况。”他说。
　　王雍君则从宏观调控角度分析了跨年度预算平衡机制的优势。他指出，年度预算里，财政政策对经济的影响不能完全展示出来。跨年度预算平衡机制改善和加强了财政政策对宏观经济稳定的作用。“宏观调控要求财政政策要有灵活性，有时候可以有赤字，但在一个周期内要平衡。”王雍君说。
　　王雍君进一步指出，跨年度预算平衡机制可以通过中期滚动预算进行操作。鉴于实际情况，在初期可以采用一个较为简化的版本，比如期限可以是三年期，项目上可先尝试投资项目预算、社会保障项目预算以及或有负债项目预算。在这基础上，未来可考虑延长滚动期限和扩大项目范围。循序渐进的思路也可体现在推广范围上，比如可先从某一个部门开始做起，或从某一个地区开始做起，逐步扩大，进行渐进式推进。
　　一些地区已经先行试水跨年度预算平衡机制。据悉，目前河北省本级和河南省焦作市，已经采取了中期滚动预算。
　　“这是预算管理范畴的进一步完善和深化，或对有关问题不足的改进。中长期预算和年度预算没有绝对的孰优孰劣，将中长期预算和当年预算结合在一起，才能够相互兼顾，达到合理安排财力的目的。”上述地方财政局人士表示。

　　预算审核重大变革：从“花多少钱”到“该不该花钱”

　　《决定》明确指出，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”专家和业内人士表示这是一项重大改进，是预算程序的一项重大变革。
　　杨志勇表示：“过去审核预算既关注收入也关注支出，其实收入预算更多的是‘预测’，受到经济下行等因素的影响，收入常完不成，因此，未来更多将关注支出，并且关注支出是否体现了相关的政策。”
　　白景明告诉记者：“我们目前预算审核赤字和平衡状况，向支出预算和政策拓展，这是细化预算审核。我们不仅仅要看花了多少钱，还要问为什么花这个钱。这是对我们制定预算的政策的合理度进行审核，看目标是否合理，这是问题的核心。”
　　《预算法》规定地方预算年初不得编列赤字。上述地方财政局人士对《经济参考报》记者表示，原来审查地方预算更多关注的是收支是否平衡、是否有赤字，对全国财政预决算则要审核赤字规模，防止其超过警戒线。而未来不仅要继续关注这些内容，还要审核哪些方面有支出、支出多少、是否应该支出等。此外，还要审核支出是否体现和符合政策规定以及未来的政策要求，比如支出是否体现了生态保护政策要求等。
　　“预算审核向支出预算和政策拓展，表明关注点发生重大转移，从下游延伸到上游，从结果延伸到政策。审核预算的时候要更多关注预算能否达到政策目标。要把预算的宏观经济影响和对政府政策目标的影响在预算编制的早期阶段就考虑到，不能等事后再看。”王雍君总结道：“这是对预算程序提出变革的一个重大要求。”