随着城市化进程的加速推进,由征地拆迁引发的矛盾日益凸显,造成这一局面的重要原因在于城乡之间“同地不同权”、“同地不同价”。继十七届三中全会提出逐步建立城乡统一的建设用地市场后,刚刚闭幕的十八届三中全会再次强调,要建立城乡统一的建设用地市场。中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平认为,这表明了党中央对于土地问题的高度关注,体现了对农民财产权的尊重,有助于维护农民的土地合法权益。
目前,我国土地市场仍处于一种城乡分割状态,城市和农村土地享有不同权利。城市国有建设用地有正式的土地交易市场,实行市场定价,而农村集体建设用地要想流转,就必须通过政府征收转换为国有建设用地后才可交易。
“在城市地价不断攀升的背景下,这样的制度安排势必会遭遇农民的强烈抵制。”叶剑平说,集体建设用地与承包地一样,也是农民的重要财产,但由于现行体制下政府垄断土地供应,农民无法运用土地财产自主参与工业化、城市化进程,加之补偿价低、出让价高,农民无法享受土地增值收益。
叶剑平认为,改革农村集体建设用地使用制度是大势所趋。“随着农村集体建设用地资产价值的不断显现,城镇化建设中再像过去一样,只给农民一点补偿、一个户口,就让他们被动成为城里人的做法已不可持续。未来必须充分尊重农民的土地财产权利,让他们更多参与现代化进程、共同分享发展成果。”
“建立城乡统一的建设用地市场,将会产生一系列积极影响。”叶剑平说,让农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场,与国有建设用地享有平等权益,实现“同地同权同价”,将打破现行土地市场的二元结构和剪刀差,有效保障农民的财产权,提升农民在城镇化进程中的话语权。同时,也有利于形成反映市场供求关系、资源稀缺程度的土地价格形成机制,大大提升土地资源的配置效率。
建立城乡统一的建设用地市场是一项系统工程,不可能一蹴而就,后续还有许多配套工作要做。叶剑平认为,首先,必须要尽快完善相关法律法规,强化顶层设计,扫除建立城乡统一建设用地市场的制度障碍。同时,要强化土地用途管制,集体建设用地入市必须符合土地利用总体规划,规范运行,绝不能什么样的集体建设用地都拿来入市交易。此外,还必须完善税收制度,建立农村集体建设用地增值收益分配机制。“集体建设用地的增值,并不都是农民投资产生的,它与社会投资密不可分,所以在保证原土地所有者权益的前提下,政府还应通过税收方式进行合理调节。”叶剑平说,这样做才能确保土地增值收益全民共享,也有助于改变目前的土地财政,实现经济的可持续发展。