为了能够留在厦门“岛内”居住和生活，郑女士决定做最后一次努力。
11月8日，她把负责保障房分配的厦门市建设与管理局(以下简称“建设局”)告上法庭。
郑女士是厦门市第六批保障性商品房申请者，郑女士说，从2012年4月开始申请至今，厦门市保障房分配一直迁延不决，大大超过原来每半年一批次的分配速度。而等到面临选择时，房源意向选择厦门岛内“思明、湖里区”的她，面临只能申请“岛外”房源的窘境。和郑女士一样的申请者怀疑，一些岛内房源已提前被公务员、事业单位“囤积”，优先获取。
据本报记者调查了解，这是厦门第一起针对保障性商品房的行政诉讼。迄今为止，已有3起涉及厦门市保障性商品房分配的诉讼立案。
保障房本为政府惠及民生之德政，厦门市也是全国解决保障房建设的样板城市，但在保障房分配上屡次引人侧目，如何确保公平分配成为难题。
本报记者调查发现，不仅厦门，北京、深圳乃至郑州的保障房都存在分配上的困局，普通市民与部分公务员、事业单位在分配过程中的差异化待遇，令一些市民诟病；局部地区一些保障房过于偏远、环境较差、配套设施不足，也让保障房分配受到争议。
“行政不作为”之争
如同昔年上海浦东，“宁要岛内一张床，不要岛外一套房”也是厦门市民选择岛内或岛外居住的共同心态。
但在等待了一年多后，郑女士们的愿望落空。2013年8月，厦门市建设局宣布，厦门岛内剩余房源将优先分配给保障性租赁房申请户，不再分配给经济适用房、保障性商品房申请户。
这意味着，第六批一共1800户保障房商品房申请户将不能再像前五批申请户一样申请到岛内房源，只能预约申请岛外房源。截止到10月，共有1150户申请者(包括临时预约)转而申请岛外房源，没有参加预约的750户需要继续等待。
此前，岛内思明、湖里两个区的申请户可以选择岛内房源，也可以自愿选择岛外房源；但岛外四个区的申请户只能选择户籍所在区的房源。郑女士即是岛内思明区的户籍。
与郑女士一样，另一位没有选择预约去岛外的申请者告诉记者，之所以没有选择去岛外，是因为岛外保障性房要么距离太远，要么环境较差。
“前五批申请者都会拿到岛内的房子，为什么到了我们第六批选择房源时说是岛内，但等待一年之后，却告诉我们只有岛外的选项？”
郑女士等并未参加预约岛外房源，而是选择起诉负责保障房配售管理的行政主管部门——厦门市建设局。
诉讼的焦点是建设局是否“行政不作为”。作为原告，郑女士在递交给厦门市思明区人民法院的起诉状中陈述到，她于2012年通过所在居委会向厦门市建设局递交了购买保障房申请，其中“房源意向”栏选择是“思明、湖里区”，随后收到受理回执单。
郑女士认为，申请以来的一年多时间，建设局未对申请组织入户调查，未公示审查结果，自己亦未收到延长许可期理由的告知，也未收到给予许可或不予许可的正式决定。建设局未在规定期限内做出是否准许可购买的岛内保障性商品房的正式许可决定，是行政不作为。
而建设局方面则认为，其对社会保障性住房家庭资格的审核，属于对申请者真实性和合法性的行政行为，不属于行政许可；厦门市第四、五批保障性商品房已经落实，第六批也发布预约落实公告，但原告未作登记。
双方争执不下。经过11月8日一上午的审判后，法庭宣布择日再审。
高房价下的“夹心层”
令郑女士等保障性商品房申请者们最“恼火”的，是“从2012年申请以来的一年多时间里，厦门岛内住宅均价从每平方米1万多飙升到2-3万”。
一位申请者说，2012年厦门岛内房价1万多，咬一下牙还能买得起，一年后却要“多付出50多万元，根本买不起”。
此前，由于厦门市商品房价格相对稳定，保障性商品房价格并不具有太大吸引力，申请者一度不算多。
数据显示，厦门市已经完成的5批保障型商品房分配中，申请人数分别为177户、137户、349户、702户和918户。
但2012年6月以来，厦门房价连续17个月环比上涨。根据国家统计局2013年9月70个大中城市住宅价格指数，厦门以1.4%的环比涨幅与广州、深圳并列全国第三。
随着商品房上升，而保障性商品房价格却没有提高，此前厦门保障性商品房岛内均价约7000元/平方米，岛外均价约5000元/平方米。
对比之下，保障性商品房申请人数逐年增加，2012年第六批保障性商品房申请者共1800户。
房价猛涨下，处于买不起商品房，但又可以负担得起保障性商品房中间“夹心层”备受煎熬。郑女士在起诉状中写道，由于其符合岛内保障性商品房申请条件，于是坚定停止了购买普通商品房的行动，转而申请保障房。不过从2012年申请以来的一年多时间里，厦门岛内住宅均价从每平方米1万多飙升到2-3万。其家庭一直靠租房过日子，无法承受多付百余万元再去买岛内普通商品房。
对于第六批申请者，厦门市住房保障管理中心对外统一回复是，岛内思明、湖里两区的存量房源及规划建设的房源总数，少于2011年12月31日之前已申请未分配保障性租赁房的申请量，所以思明、湖里两区的房源将不再安排分配经济适用住房、保障性商品房申请户。没有参加第六批预约的申请者，可以等待其他的保障房项目竣工，比如洋塘居住区等。
即便如此，第六批选择预约的申请户为1150户，但供应房源总共只有803套。在预约人数大于房源数的情况下，仍要根据轮候号先后进行选房。
深圳保障房条例的设计者之一陈蔼贫对本报记者指出，在深圳等一线城市，本市户籍的低收入人群住房已经通过经适房、公租房等予以解决，接下来需要面对的是“夹心层”人群的住房问题，而这仍然是政府的公共责任之一。
待升级的保障房管理
作为全国保障房建设的蓝本，厦门推出的“保障性商品房”曾是创新性地解决夹心层住房问题、建立多层次住房供应体系的典范。
但在厦门创新性的保障性商品房最终的分配环节中，也屡屡爆出问题。第六批申请人即提出，核心问题在于，厦门岛内的保障性商品房存量和增量到底有多少？
在去年第五批保障性商品房申请人看来，厦门岛内诸多房源已被厦门大学、中科院、华侨大学等事业单位囤积，当时其调查显示，位于岛内的滨水小区无分配明细却已售1311套+已租无明细336套，共1647套房源去向不明，“很多标明已出售的房子都还贴着封条，甚至整栋楼房都是空的，初步计算，岛内共有2624套保障房去向不明”，第五批申请人对本报记者透露。
对于第六批申请人来说，是否同样存在公务员、事业单位优先分配的问题？郑女士对本报记者说，建设局给其回复说岛内现在共有4000套房源，大多为一居室，只能作为公租房去分配。申请人对此持怀疑态度，但取证困难。
保障房蓝本厦门面临的房源不足和分配难题，也在北京、深圳等热点城市普遍存在。在深圳，海关等部门被曝涉嫌侵占保障房用地；在北京，自2008年推出限价房以来，已经累积了十几万轮候人群，他们在房价高涨中苦等，而不止一位中央直属部委人士对本报记者透露，部委、央企等职工还可以分配到四环内的经适房、以及优先选择限价房房源。
另一方面，本报记者的调查显示，深圳的案例表明，地方在保障房供地、投资建设方面的资金严重不足，导致后续房源供应不上。今年内深圳已经有3个项目因缺钱停工，也已经发生好几个安居房项目因太偏远被弃购。
根据规划，“十二五”期间，我国将建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户)，到2015年使全国保障性住房覆盖面达到20%左右。“当3600万套的目标过半，保障房分配好、管理好的课题日益凸显。”11月8日，人民日报刊文指出。
2013年开始，湖北、深圳、山西等地接连出台了保障房分配的相关细则。湖北把保障房分配入住率列入年度考核目标，要确保基本建成的保障房分配入住率不低于60%。
不久前北京新鲜出台的京七条明确提出，将限价商品房列入保障房序列管理，并且非本地户籍人士也能申请。
北京中原地产研究总监张大伟认为，北京新政很可能会在一线城市推广，标志着楼市调控的新思路，从以前的政府做保障房，其他归市场，改变为：政府做保障房保障低端人群居住，自住型住房低价销售给中低收入人群，高端部分市场化运作，即“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的思路。
张大伟认为，一线城市及热点二线城市的住房保障供应体系很可能会像香港、新加坡一样：未来，将有一半以上的保障房由政府或半公共性质方式提供。