近年来,在很多行业普遍存在的甚嚣尘上的潜规则乱象释放了巨大的负能量,损害了广大消费者的合法权益与道德感受,也降低了我国国民经济的质量。但潜规则的出现不是偶然的,而是源于在许多市场领域的企业与监管者的头脑中根深蒂固的“重发展、轻规范”、“先发展、后规范”甚至“只发展、不规范”的旧思维、旧观念。有些监管部门和地方对各类市场的发展问题谈得多、做得多,而对市场的规范问题谈得少,做得更少。
“重发展、轻规范”的传统思维是错误的。首先,市场发展以规范为前提,以法治为基础,以和谐为关键,以共赢为中心。市场各方各行其道,各得其所是市场健康发展的大前提。没有规范,就没有发展。与法治要求背道而驰的发展本身就是违法行为。其次,缺乏规范的市场必然是短命市场。例如,以三鹿奶粉为代表的毒奶粉事件的诚信株连效应至今依然在威胁着我国奶粉行业的健康发展。其三,市场是经营者与消费者利益共享的价值交换平台。倘若旅游经营者强取豪夺、尔虞我诈,消费者必然退避三舍。
从实践看,放弃市场监管的结果不但没有保护市场,反而阻碍了市场的健康发展。例如,地方和部门保护主义羽翼下的制假售假、霸王合同等失信行为不仅没有拉动本地和本行业的经济增长,反而带来区域性与行业性的诚信株连恶果。出于自我保护心理,广大消费者会对失信地区与行业的所有企业与产品采取失信推定的态度,即使该地区与行业的其他经营者提供的产品和服务物美价廉,也会遭遇消费者的冷遇。因此,在失信、无序的状态下,任何市场都不可能持续繁荣与发展下去。
有鉴于此,新修改消费者权益保护法(简称为新消法)树立了规范与发展并重的新思维。新消法对1993消法的总则与分则均作了大幅修改,增加、修改、删除的条款多达31处,字里行间洋溢着对经营者的规范、对消费者的呵护以及对市场失灵的矫正。既增设了消费者的后悔权与个人信息保护权,也进一步从强化经营者的安全保障义务入手,夯实了消费者的安全保障权。
新消法的修改虽然在文字上没有涉及第2条与第3条对消费者与经营者的法律定义,但在很多方面拓宽了消法的调整范围。例如,该法第28条要求采用网络、电视、电话、邮购等方式提供商品或者服务的经营者,以及提供证券、保险、银行等金融服务的经营者向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息。既然立法者已把金融消费活动纳入新消法调整范围,生存型消费、发展型消费、享受型消费、奢侈型消费与炫耀性消费等五大类消费活动中产生的法律关系均应适用新消法。
市场有眼睛,法律有牙齿。在一定程度上,法律责任制度堪称一套特殊定价体系。立法者既注重设计经营者的行为规范,也注重设计经营者的责任规范,包括民事责任、行政责任与刑事责任。没有救济,就没有权利。为凸显民事责任的基础性地位,调动消费者的维权的积极性,新消法第58条确立了民事责任优位规则:经营者违反本法规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金,其财产不足以同时支付的,先承担民事赔偿责任。
新消法提升了行政处罚力度。该法第56条不但将“处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”修改为“处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款”,将“处以一万元以下的罚款”修改为“处以五十万元以下的罚款”,而且拓宽了行政处罚的范围,还增加了失信制裁机制:“经营者有前款规定情形的,除依照法律、法规规定予以处罚外,处罚机关应当记入信用档案,向社会公布。”
新消法注意强调民事责任、行政处罚与刑事责任的有机衔接,确立了重典治乱、宽严相济的刑事政策。该法第57条规定:“经营者违反本法规定提供商品或者服务,侵害消费者合法权益,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”为建立健全常态化打击市场犯罪行为的法治环境,建议立法者认真研究各类产业中的主要赢利模式,及时修改刑法,把经营者严重违反诚实信用原则、主要以欺诈手段谋取不法利益的各种严重违法行为入刑定罪,进一步提高现有失信犯罪的法定量刑幅度。
民事责任、行政责任与刑事责任相辅相成,辩证统一于消费者权益保护工程。要严厉打击侵害消费者权益的违法犯罪行为,必须强调三大法律责任并行不悖、不能相互替代,以充分发挥法律的补偿、制裁、教育、引导、保护与规范的功能。不应以民事责任代替行政处罚与刑事责任,也不应以行政处罚与刑事责任代替民事责任。
当然,新消法也并非包打天下的“一本通”。除了新消法,在特殊消费领域的新型特别法(以旅游法与食品安全法为代表)对消费者提供了更高程度的法律保护。在新消法与特别法均无规定时,应当补充适用民法通则、物权法、合同法、侵权责任法等一般民事法律。
鉴于某些行业领域尤其是垄断领域的特别法框架下的消费者权益保护水准已经严重落后于新消法的立法现状,建议以新消法的颁行为契机,对涉及消费者权益保护的所有相关法律与法规进行一次全面清理,该废止的,坚决废止;该修改的,坚决修改;该增加的,坚决增加。
发展是目标,规范是前提,法治是基础,和谐是关键。市场只能在规范中发展,在发展中规范。发展与规范如影随形,必须强调边发展、边规范。而要强调市场的规范化与法治化,必须彻底树立各方市场主体对新消法的信仰与敬畏,真正将每个消费环节彻底纳入法治轨道。