在全国金改的背景下，农村金融改革也在推进中。日前，银监会公布了《农村中小金融机构行政许可事项实施办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)，向社会公开征求意见。
　　其中，针对农村商业银行的设立条件方面，明确提出将其最大股东持股比例降低至15%，同时监管层鼓励引导民资参与农村中小金融机构改制。
　　接受《经济参考报》记者采访的业内专家认为，民资参与农村金改的风险与机遇并存。在此轮改革过程中，民资的进入，将掀起一轮农村金融机构并购重组潮。

	赵乃育/绘

　　利好　村镇银行股权结构有望优化

　　据悉，银监会的这份征求意见稿所针对的金融机构包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等。
　　其中，针对农村商业银行即村镇银行设立条件，征求意见稿中取消了“不良贷款比例低于8%”以及直辖市设立农村商业银行“不良贷款比例低于5%，发起人中应有至少一名合格的战略投资者”等要求，不过，“要符合主要监管指标的审慎要求”。与此同时，征求意见稿明确了“农村商业银行最大股东持股比例不得低于该行股本总额的15%”以及“且发起人中应至少有1家银行业金融机构”，而之前的规定是“农村商业银行最大股东持股比例不得低于该行股本总额的20%”。
　　“实际上，村镇银行大股东持股比例降低至15%，监管层在去年就有所提及，此次的征求意见稿又做了明确，意在使这些银行的股权得到优化，更多地吸纳民间资本。”社科院金融研究所一位研究员在接受《经济参考报》记者采访时表示：“不过从现状来看，现有的村镇银行中，作为主发起行的有国有大银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村合作(商业)银行和外资银行等，股权呈现出高度集中的特点，并且大都高于15%。接下来如何引入民间资本则要看监管的引导和一些企业的参股意愿。”
　　对于境内非金融机构作为农村商业银行发起人，银监会要求：“单个境内非金融机构及其关联方合计投资入股比例不得超过农村商业银行股本总额的10%”，且“并购重组高风险农村信用社除外”。
　　如果新设立的农村商业银行引入境外投资者或者境外金融机构作为其发起人，征求意见稿亦明确规定这类机构“最近1年年末总资产原则上不少于100亿美元”、“商业银行资本充足率应达到其注册地银行业资本充足率平均水平且不低于10.5%”。

　　窘境　农村金融机构股份遭抛售

　　银监会主席尚福林认为，我国金融机构应该促进各类银行机构以差异化经营、差异化竞争为客户提供“门当户对”的金融服务，降低同质化竞争带来的风险共振。
　　近年来，银监会一手收紧了城商行异地扩张态势，一手却鼓励商业银行参与发起设立村镇银行，争取“批量落地”。但从效果来看，村镇银行并没有遍地开花，甚至从去年开始，浙江、广东、四川等地还频繁出现了民企资金抛售村镇银行股份的现象。
　　据《经济参考报》记者多方了解，大多民营企业在最初参股村镇银行时，都期望能成为银行的控股股东，然而，由于银监会硬性规定，即“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构”，因此，民营企业在村镇银行控股和发展的过程中几乎没有话语权。
　　“从这些农村金融机构自身发展来看，大都业务单一、盈利能力不足，多数村镇银行除了存贷款业务外，几乎没有其他业务。由于结算渠道不畅，无论是居民还是企业，都不愿意到村镇银行存款，捉襟见肘的资金现状，也使其无力满足贷款需求，发展滞缓，因此民企对入股村镇银行是否是一个划算的买卖也存疑。”上述社科院金融所研究员进一步分析称。
　　不过，今年8月，国务院常务会议明确强调要“打通民间资本进入金融业的通道”，并首次在文件中提出“推动尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。”因此，不少地区也借政策东风，积极拓展民资进入金融行业的渠道，包括在农村中小金融机构改制过程中大量引进民资。

　　破冰　民资介入改制获扶持

　　广东金融学院院长陆磊指出，“在目前省级信用联社的体制下，农信社只有两条出路，要么践行‘条件成熟的地区发展成为农商行或合作银行’，要么农信社翅膀硬了单飞，则省联社再无实际控制力和相应的管理费来源。”
　　在民间资本较为集中的温州，金融改革的规划中就强调了要做强地方金融机构。今年，浙江省已批准了温州瓯海、瑞安、乐清、永嘉和苍南的5家农村合作银行进行农商行股份改制，并启动4家信用联社的股份制改造，计划全部吸收民资入股。
　　今年4月和6月，温州市龙湾农商行和鹿城农商行相继开业，为了调动民间资本参与的积极性，则尝试由民企资本控股。两家银行分别吸收了8亿多元和7.3亿元的民间资本，且两家银行民企股东共达408家。
　　同样，山东金融改革也把农信社改制作为一项重点内容。按照山东省的计划，到2015年年底，县(市)农村信用社改组农村商业银行的比例应达80%，支持各类社会资本参与农村信用社改革，鼓励省内农村信用社(农村商业银行、农村合作银行)互相参股，促进欠发达地区县级农村信用社加快发展。新组建的各级农村商业银行要积极向农村地区延伸机构网点，逐步扩大覆盖面。同时，山东还计划扩大村镇银行试点规模，到2015年年底实现村镇银行省内全覆盖。
　　在很多专家看来，民间资本在农村金融改革过程中需要发挥作用，要想真正成立一家民营银行，也可以从农信社、农合行改制引入民资作为突破口。就温州而言，温州市金融办主任张震宇就认为，“如果温州能通过民间资本的形式设立民营银行、保险公司，甚至证券公司，且能成功将农村信用合作社进行股份制银行的改制，那么，温州民资增长率则有望达到20%。”

　　影响　农村金改或迎并购重组潮

　　不过，也有分析人士担忧，由于农村征信体系不足，一旦民资借道农信社、农合行改制大量进入银行业，必须防范其借此平台引发新一轮集资风险、信用风险。
　　山东金融办一位人士透露：“今年涉农和小微企业不良贷款明显增加，并且担保圈风险有所凸显，企业担保代偿增多，容易引发连锁反应，部分地方金融机构存在一定风险隐患，高利贷和非法集资问题依然时有发生，这些都被银监会所重视。”
　　对于农信社的改革而言，“目前，农信社内部管理的行政化色彩较重，即使是某些农信社已改制成农村股份制银行，其高管的任命在很大程度上仍受到上级联社的影响。强势的行政化管理极大影响了监督治理结构，导致权力制衡机制的功能丧失、增加了管理层道德风险。同时，省联社、地市级省联社派出机构、县联社的三级行政管理模式拉长了管理链条，削弱了农信社经营的效率和灵活性。即便是民资参股，能够在多大程度上向市场化靠拢还取决于公司治理结构的改善。”中国人民大学财金学院一位教授表示。
　　此外，还有多位接受《经济参考报》记者采访的分析人士称，在存款保险制度以及相应的银行破产等法律法规还未完善的情况下，监管层一再强调银行业的特殊性，基于风险控制的考虑，一旦有民资参与控股村镇银行，如果银行内部风控体系不完善，沦为股东关联企业提款机的风险值得警惕。不过，风险控制与机遇并存，可以预见的是，在此轮农村中小金融机构改革过程中，并购重组潮将随着民资的进入而愈发活跃。