持续增大的资金缺口已经不是养老保险面对的唯一难题，事实上，地区间的待遇差异也在日益凸显。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文9月23日向《经济参考报》记者介绍，从城镇职工养老保险的“替代率”指标看，不同地区间差距较大，最高的山东(70.5%)和最低的重庆(43.2%)之间相差27个百分点。
　　“替代率”是衡量养老保险保障水平的一个主要指标，简单说可以被理解为劳动者退休时，养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，替代率下降意味着养老金的保障水平也相应贬值。
　　而据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》数据，这一指标近年来呈持续下降趋势：城镇职工养老保险的替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，到2011年更是降至50.3%。
　　“由于受通货膨胀、社会平均收入以及社会发展状况等因素影响，养老金的绝对数额不能准确反映不同时期、不同地区离退休人员真实的养老保障程度。而养老金替代率这一相对指标却能够规避上述因素的影响。”人社部专家咨询委员会专家、中央财经大学社保系主任褚福灵对《经济参考报》记者表示，因此替代率是制定养老保险政策必须考虑的重要指标。
　　按照国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前的生活水平；如果达到60%-70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。此外，国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老保险最低替代率为55%。
　　但根据中国社科院世界社保研究中心统计，2011年全国32个社保省级统筹单位(包括新疆建设兵团)中，有17个替代率低于这一水平，超过总数一半。
　　此外，退休人员养老金待遇水平呈现明显的地区性差异。2011年，养老金排名替代率前五的分别是山东(70.5%)、新疆(64.8%)、海南(64.2%)、山西(61.8%)、陕西(61.6%)，而替代率后五位的分别是重庆(43.2%)、江苏(45.9%)、四川(46%)、湖北(47%)和吉林(47.4%)。
　　待遇水平差距如此之大，是否应设立全国统一标准？事实上，现行养老保险制度曾为替代率设置了一个“参照”。2005年国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，人社部曾解释称，这一文件设定的基本养老金目标替代率为59.2%，其中基础养老金替代率为35%，个人账户养老金替代率为24.2%。
　　“但这个值最多可能是一个政策，但绝对还没有上升到制度目标的法定地位。”郑秉文说，“事实上，官方从未说过要‘盯住’这个替代率或将之作为标准向它靠拢。”
　　郑秉文认为，现在到了再次确定替代率的时候了，“其中一个原因就是各省的差距越来越大，最高比最低高出27个百分点，出现差距之后就会出现公平性问题。因此下一步要明确31个省份应该向谁看齐，以及为什么向这个指标看齐。”他认为，替代率是新一轮制度改革的重点，是各种版本的改革都要交汇于此的一个重点，是绕不过去的一个重点：“需要制定一个符合实际的替代率。孤立地设计基本养老保险的替代率是不可行的，一定要将之放在国家多层次养老保障制度总体框架内，每个层次都被分配到一个替代率，合起来就是一个国民能够过一个体面生活的退休收入。”