编者按 城镇化在过去30多年的中国经济增长中功不可没。如今，它正进入“第二季”，背负着让部分农民真正变为市民、带动中国经济进一步升级的重要使命，受到全社会史无前例的关注。
任何激荡的时代变革，总是伴随着不确定性和艰难探索。历史惯性的力量如此强大，我们看到，各地城镇化仍然难抑制大跃进的冲动，而土地制度和户籍制度的变革之路依然布满荆棘。城镇化向何处去？种种路径之争一直存在。有些争论正逐渐形成共识，有些争论仍将长期伴随着城镇化的历史进程。
在十八届三中全会召开之前，本报推出“城镇化·乱象与寻路”系列深度报道，以探究城镇化的现实困境和发展路径，敬请关注。
十八届三中全会定于11月召开，各方普遍预计城镇化将成为会议重点，而几经修改的全国城镇化发展规划也呼之欲出。中国城镇化——这场全球最大规模的人口迁徙，有望进入加速推进期。
然而，相对于中央强调新型城镇化要以“人的城镇化”为核心，不少地方仍旧陷入“重物轻人”的误区，城镇化“大跃进”中暴露出诸多问题。记者从多地调研了解到，很多地方借着城镇化的名义“圈地造城”，急于求成地改变城市面貌，结果演变成单纯的争项目、上工程，一些房地产开发商也大举涌入中小城市占地，地方债务风险和中小城市房地产泡沫问题令人担忧。
冒进 地方热衷“造大城”“建新城”
一些专家认为，我国城市规划缺乏想象力和品位，动辄想成为“东方小巴黎”、“中国威尼斯”，千城一面，没有一点自己的特色。如果各地沉迷于“特大城市”等城市扩张路径之中，极有可能走上以前的老路。
“摊大饼”，这是对以往城市规划和建设最常见的形容。近年来集中爆发的“大城市病”并没有影响地方政府将城市摊大的决心，“特大城市梦”仍见诸于多地新型城镇化规划之中。一些地方打着推进城镇化的旗号，纷纷打造新城建设模式，并且有愈演愈烈之势。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组近期对12个省区的调查显示，12个省会城市规划建设55个新城新区，平均一个城市要建4.6个；144个地级城市规划建设200个新城新区，平均每个地级市1.5个。
记者调研发现，当前城市规划发展中有三大问题突出。
一是定位过高。大型城市规划建设国际大都市、国家中心城市；省会城市提出建设国际化城市，大区域中心城市；一些中型城市也提出建设省内中心城市，或者区域金融中心、教育中心、文化中心。
二是速度过快。一些城市体量不大，胃口不小，希望借新型城镇化的大好机遇实现“弯道超车”，“后发赶超”，却没考虑自身的“消化能力”。贵州一个县级市，在建的房地产开发面积达到1000万平方米，可以提供超过10万套住房，而目前市区总人口才30万出头，消化现有住房的周期就超过15年。
三是用力过猛。广东某县级市，自然风光优美，出于整体规划的考虑，上级政府规划部门一直将其规划为生态屏障，其中大部分划为生态用地，限制工业开发。而记者走访发现，该市近期却提出，“不能有了生态没了经济”，希望将上级规划部门核准的旅游度假开发区容积率提高三倍。江苏某镇，政府财力不足，征地速度却不降，直接给农民打白条，言称征地补偿“过两年再给”。
深圳大学管理学院教授肖俊表示，城镇化离不开政府规划，但定位过高、速度过快、用力过猛的问题，根源是政府行政过度驱动，部分地方政府对城市发展规律和经济发展规律没有很好的认识，主观决策意识浓厚，缺乏必要约束和科学民主决策机制。
记者在贵州黔东南某市发现，由当地政府主导，在一座山上规划建设了一个商业城，320栋数百平方米的民族风格三层小楼密密麻麻排列在蜿蜒的盘山路上，还分了不同区域，有的规划卖茶、有的区域卖民族银饰、有的区域做餐饮。当地政府负责人表示，政府出全资，希望打造成民族风情文化园，总投资额“八九亿元”。
一位房地产业内人士对《经济参考报》记者表示，像政府这样“造城”，想法很好，但难度太大。“三四公里长的盘山商业街，就两个车道，车多了怎么办？这么远的山路，没车的市民怎么上去？连卖什么都规划，有没有市场？如果是我们这样的市场机构，肯定会在前期对人流和来客量做深入调查。”
广东省建筑设计院原院长何锦超认为，有些城市的领导气魄很大，几亿资金投入，其实钱都是纳税人的，花钱有没有走完法定决策程序？用行政代替市场，可能造成很大的投资风险和资源浪费，也扭曲了城镇化发展的方向。
隐忧 三四线城市泡沫激增
在一二线城市房地产开发趋于饱和的情况下，一些大型房产商开始转战三四线城市。在雄厚资金实力的支撑下，一些三四线城市迅速进入“大盘时代”，以高档住宅社区、城市综合体为代表的新城新区建设如火如荼。
作为一个环境优美的三线城市，滨海城市烟台近年来吸引了大批房产巨头的目光。从2008年开始，万科、保利、招商、金帝、龙湖等大型房产商相继涉足烟台。目前，已有10多家在全国拥有100万平方米以上开发量的地产商在此圈地开发，其中龙湖地产在养马岛对岸区域的葡醍海湾项目占地8500亩，从2011年开始规划开发期长达十年，计划投资500亿元，拟在一片沿海滩涂上打造一座现代新城。
记者近日在烟台市芝罘区梁家居民区看到，随着两个村落的陆续搬迁，一个由万科投资的以住宅为主的高档社区正在崛起。据烟台万科御龙山项目工程师董敏介绍，万科于2009年进入烟台市场，目前在烟台有开发5个项目。
在外来开发商大兴土木的同时，烟台本土的大型房企也不甘寂寞。在清泉寨南侧，山东祥隆企业集团正在开发建设万象城项目。据万象城商业管理公司经理鲍四旺介绍，这一占地58万平方米的项目是一个包括商业与住宅的城市综合体项目，公司成功吸引香港新世界百货入驻。2008年10月开工建设，预计今年10月完工，计划投资50亿元。
烟台市建筑节能与城市房地产综合开发管理办公室产业科科长王强认为，大企业参与城镇化建设完全是利益驱动。从烟台来看，大型房企绝大部分是自己来的，这得益于烟台依山傍海的自然禀赋。万科2009年进入烟台，经过十几轮竞价才拍得海云台住宅项目，完全不是靠地方政府主动去招商。
记者注意到，这些房产商的进入，恰好解决了一些城市旧村改造对资金的巨大需求，从而也得到了当地政府大力配合与支持。比如，被称作“史上最难”的拆迁工作多由当地政府来做，开发商只管开发建设。
目前，房地产企业已成为各地新城建设的主力军。而三四线城市，依靠“低地价、造人气、造新城”的城镇化冒进，带来的一大隐患就是房地产市场过剩，尤其是三四线城市泡沫越造越大。根据国家统计局数据，2012年，我国房地产企业房屋竣工面积99425万平方米。
中国指数研究院调查表明，三四线城市已出现供应过剩的风险。2010年—2012年，调查的61个三四线城市中60个供销比小于1，商品房供应量相对较大，市场消化能力不足，供过于求态势显著。
福星惠誉地产公司副总经理姚泽春说，中小型城市的泡沫甚至比一二线城市还要严重。一线城市消费能力很强，国家限制很严格。中小城市的泡沫在拼命吹，为拉动GDP，很多地方在新城建设中大量圈地盖房。这些新城虽然地价较低，但位置较为偏僻、基础设施配套不足，因此很多开发商都乐于上大盘、超大盘项目，上百万方的楼盘比比皆是。房地产泡沫破裂，最先触及的将肯定是热衷造城、大干快上的各类三四线城市。
风险 盲目建设或现“债务黑洞”
专家提醒，目前一些地方政府“押宝”城镇化，地方融资平台的主要抵押靠土地，还债付息靠卖地，一旦新城成空城、土地出让断续，极有可能出现地方债危机。
楼盘住宅盖起来了，但销售率和入住率偏低，成为当前一些二三线城市新城建设的普遍现象，也给当地带来巨大财务风险。
比如在湖北省某地级市规划占地近40平方公里的新城中，各类已建或在建楼盘林立，新城区内的大洋五洲、和昌国际城两大楼盘均为近百万方的大型小区。这些小区已基本建成，销售中心却人烟稀少，大部分房屋没有装修入住。
销售人员告诉《经济参考报》记者，除少数被行政单位集体订购外，其余房源销售并不乐观，部分楼栋的销售率仅有50%，有的甚至更低。市民杨先生表示，这里只看见有人建房，没有看到人装修入住。“这里原是一片大山，谁会来这么偏僻的地方买房？”
业内人士表示，很多地级市财政收入只有数十亿元，但新城面积都相当于地级市，建设周期多在8年—10年，投资额在300年—500亿元。虽然新城建设融资途径多，但是土地抵押贷款依然占大头，一旦房地产市场不景气，土地出让金或抵押贷款下降，新城建设就陷入停滞甚至荒废。
各地主要依靠土地抵押、银行贷款进行的新城建设容易形成“债务黑洞”，潜藏着不小的财务风险和压力。审计署日前公布的36个地方政府本级政府性债务审计结果显示，部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。2012年底，4个省本级、17个省会城市以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。
华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为，为推进新城建设，解决资金问题，很多城市纷纷成立投融资平台，其抵押资产主要是土地资源，或者以土地“白送”方式引进开发商“造城”。然而土地财政的透支危及着新城可持续发展，为新城建设埋下一颗“不定时炸弹”。“这些融资平台的土地资源卖光了怎么办？带来的直接后果就是地方政府债务负担加剧，风险放大，为地方今后可持续发展背上沉重包袱”。
据了解，目前新一轮大规模政府债务审计正在各地抓紧进行。有专家表示，随着地方政府债务进入集中还债高峰期，应关注地方政府偿债风险。一些地方既要借新债还旧债，又要借债搞新投资，债务总量明显增加。很多地方政府担心银行不再贷款，而银行担忧地方政府无力偿债。（本文由本报记者白田田、乌梦达、吕福明、徐海波、齐健、陈亮、魏宗凯、孔祥鑫、石志勇、熊琳、杨绍功采写）
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专家：“人的城镇化”是经济增长新动力 |
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记者 白田田 北京报道 |
城镇化，被看作是中国经济的最大发展红利和增长引擎。然而，经过此前30多年的城镇化，当前中国经济发展面临着城乡矛盾突出、人口红利逐渐消失、需求拉动不足等诸多难题。专家认为，以人的城镇化为核心的“新型城镇化”成为了必然的选择，以转变过去低成本扩张的“半城镇化”发展模式，为中国经济创造新的增长源泉。
“半城镇化”模式困境重重
今年春节后，长三角和珠三角等地区再现“用工荒”，用工成本不断上升，这已经成为近年来困扰中国经济社会发展的突出问题。国家统计局发布数据显示，2012年中国劳动年龄人口在相当长时期以来绝对数量第一次出现下降。
城镇化所创造的“人口红利”，这一过去30多年来支持中国经济持续快速增长的主要因素，正在逐步消失。较早提出中国面临“刘易斯拐点”的学者、中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，2003至2011年期间，农民工工资的年均实际增长率达到12%，并且呈现逐年加速的趋势，这个增长速度符合中国经济到达刘易斯转折点的预期。
与此同时，中国的“人口城镇化”长期滞后，1.6亿外出农民工进入城市却没有获得市民身份，劳动力流动和聚集的潜力日益受到制约，被形容为“半城镇化”。
蔡昉认为，没有城市户籍、未能均等地获得相应基本公共服务的农民工，已经是城镇就业的主体。作为劳动力供给主体的农民工，尚未能够充分享受基本公共服务，一旦撤离劳动力市场，必然给中国经济整体带来风险，甚至诱发社会风险。
《经济参考报》记者了解到，一些企业用工短期化、功利化倾向加重，对劳动者招之即来、挥之即去，缺少长期的人力资源规划和储备，缺乏人文关怀；年轻员工没有正常的向上流动渠道，对自身未来发展充满不确定性，职工对企业也缺乏必要的归属感和认同感。
全国人大财经委副主任委员、经济学家辜胜阻告诉《经济参考报》记者，大量农民工实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位的转变，这样的城镇化是一种“半城镇化”。大规模农民工周期性“钟摆式”和“候鸟型”流动，造成了留守儿童、留守老人和留守妇女“三留守”人口的巨大的社会代价。
“目前工业化快于城镇化、土地城镇化快于人口城镇化的模式会导致发展失衡，带来突出的问题。”国务院发展研究中心产业经济研究部研究员魏际刚认为，土地、能源资源的不可持续性、城市发展缺乏包容性，会增加社会发展的不稳定性、增加产业发展的成本、加剧产业发展不协调等，最终波及城市的可持续发展以至国家工业化进程。
“半城镇化”模式已经难以为继，十八大报告明确提出“要坚持走中国特色新型城镇化道路”，而新型城镇化的核心正是“人的城镇化”。虽然各地在当前加速推进城镇化的阶段，仍然存在着“重物轻人”的倾向，但新型城镇化正逐渐成为社会各界共识。
国务院总理李克强此前表示，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。
“新型城镇化”是创新源泉
如果说新型城镇化的核心是“人的城镇化”，过去很大程度上依赖“土地红利”的中国经济增长模式也将发生根本变化。分析人士认为，“人的城镇化”通过人的聚集，实现知识的聚集，从而推动创新和提高生产率，这将是未来中国经济增长的新动力。
蔡昉对《经济参考报》记者说，国际经验教训表明，在人口红利消失之后，迅速实现经济发展方式从投入依赖型向生产率提高型转变，核心是加快创新步伐，提高全要素生产率。而城市化产生的创意集聚效应和资源集约使用等优势，无疑是全要素生产率提高的重要源泉。
中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年认为，城镇与农村的区别在于聚集程度，在人口密集的城镇中，可以产生多种效应，包括规模经济效应、社会分工效应、节省交易成本、技术溢出效应、启发和激发创新等。
通过推动“人的城镇化”，作为重要生产要素的劳动力素质也将逐步提升。魏际刚认为，农民市民化有利于提升人力资源的总体素质和技能水平，优化城市人口结构。如新市民通过享受基本医疗保障服务提升健康素质，通过获得教育和培训机会提升技能，青年农村劳动力市民化使城市老龄化程度降低，这些为城市产业结构调整和升级创造重要的前提条件。
当然，城镇化对于消费的拉动作用也是明显的，这将加快我国消费主导的经济转型，释放巨大的内需潜力。蔡昉认为，在农民工成为实质意义上的城市市民之前，由于他们的终身收入流缺乏稳定性，其消费充满了后顾之忧，并不能成为像城镇居民一样的正常消费者。可以预期的是，市民化必然会进一步增强农业转移劳动力的收入稳定性，扩大其劳动参与率，收入增长也是自然而然的，这将大幅度地扩大居民消费需求。
中国(海南)改革发展研究院院长迟福林预计，未来10年，中国城镇化率年均提高1.2个百分点，将再有2亿农民进入城镇，加上现有的1.6亿农民工，新增城镇人口将达4亿左右。按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，也能够增加40万亿元的投资需求。从消费需求看，2011年城镇居民与农村居民人均消费比约为3.3：1，农村劳动力和人口合理转入城镇就业和生活，其收入与消费必然会明显增加。
对于拉动投资的作用，辜胜阻分析称，按照现有城镇化速度，社会消费总水平可以从现在的10万亿级上升到20万亿级，年均20万亿元以上的投资规模会维持20年。
迟福林认为，加快投资转型，重点在于实现投资与消费的动态平衡，使投资增长能够反映人口城镇化发展转型与社会需求结构变化的基本方向和客观趋势。中国已进入公共产品短缺时代，公共需求全面快速增长，把投资的重点转向教育、医疗、社会保障等公共产品领域的投资上，将会起到多方面的积极效果。
