推进城镇化过程中面临着土地供需失衡、利用率低下以及地方政府过度依赖土地财政等难题，尤为关键的是对新增建设用地的大量需求。
《经济参考报》记者获悉，国土部对于改革完善土地管理制度促进城镇化健康发展已形成初步框架，在化解用地需求矛盾上，未来将提高存量用地比重，建立起以“盘活存量”为主的制度体系。
思路 土地资源高效合理利用
日前，由中国土地学会主办、主题为“土地制度改革与城镇化健康发展”的“2013年海峡两岸土地学术交流会”在重庆举行。本次会议围绕“城镇化健康发展与保障性安居工程用地供应”、“集约节约用地与加强城镇建设用地调控”、“土地征收制度改革与农民土地权益保护”等议题进行研讨。
在交流会上，国土部土地管理制度改革研究课题小组成员、国土部规划司副司长刘国洪告诉《经济参考报》记者，围绕土地制度如何适应城镇化发展的新要求，国土部专门成立了土地管理制度改革研究小组，历时10个月，在对11个省份的50多个城市进行调研后，目前已形成关于改革完善土地管理制度促进城镇化健康发展的框架建议。
刘国洪说，在新型城镇化发展过程中，土地管理制度改革的基础是建立“以土地用途管制为核心的政府规划管控制度”，要求则是“以土地资源高效合理利用为目的的市场配置制度”。
回顾、总结我国土地制度的形成与变革，刘国洪指出，我国城镇化进程中土地管理制度改革已经形成的思路是，“在坚持用途管制制度、有偿使用制度、土地征收制度等三大制度内核及土地管理制度框架的前提下加以完善”。
在具体改革路径选择上，刘国洪告诉记者，应完善和坚持土地管理核心制度，总结和提升地方土地管理改革实践经验，探索创新土地管理制度和政策。
据业界分析人士预测，围绕产业作为引导的城镇化发展路径上，土地管理制度的完善和改革，很可能成为十八届三中全会之后最先启动的改革领域之一，也是与城镇化关系最为紧密的改革领域之一。
尽管刘国洪并未透露完善改革土地管理制度的具体内容和启动时间，但业界专家分析认为，改革完善的内容大致包括：在保留现有征地制度的前提下，缩小征地范围，改产值补偿为市场价值补偿；在保持用途管制的前提下，规范农村经营性集体建设用地的流转；依托现有土地交易机构，建立城乡统一的建设用地市场；推进节约集约用地，对增量建设用地和存量建设用地出让方式等领域，进行差别化管理等。
难点 土地供需矛盾突出
武汉市土地利用和城市空间规划研究中心土地研究部主任洪旗告诉《经济参考报》记者，土地督察局武汉局会同武汉土地利用和规划研究中心在对湖北、湖南、贵州三省调研时发现，在推进城镇化进程中，三省都面临建设用地供应紧张的问题。
在对2010年至2012年三省建设用地增长率和人口增长率分析对比后，洪旗预测，到2020年三省建设用地需求将全部超过土地利用总体规划所控制的规模，“其中仅湖北省到2020年城镇化建设用地缺口将达到11.5万公顷”。记者注意到，这一数据甚至超过了国土部土地利用管理司在今年4月公布的“2013年全国住房用地计划供应15.08万公顷”的规模。
洪旗表示，由于用地供需矛盾突出，地方政府在用地指标分配上习惯向中心城市倾斜而忽视小城镇用地指标需求，“武汉、长沙、贵阳等城市都形成了一城独大的状态”。
此外，部分城市还出现了过分依赖工业化用地拉动城镇化进程的现象，例如湖北省近两年工业用地占比超过40%，而贵州省一些城市供地比例中工业用地比重也明显偏高。洪旗说，这些现象还造成了城镇化建设盲目扩张、人口聚集不足，进而导致城镇基础设施闲置的问题。
事实上，快速工业化和城镇化对建设用地的大量需求与土地供应之间的矛盾已经十分突出。重庆市国土资源和房地产学会副理事长杨庆媛指出，2011年国内的城镇化水平已经达到51.27%，截至目前我国正处于世界公认的城镇化水平30%至70%的高速发展阶段，并且这一高速发展阶段要延续到2030年以后。
“城市社会经济的发展和城市建设的推进，以及城市人口的增加，必然使建设用地需求增大。”杨庆媛说，特别是在快速工业化和城镇化的背景下，城市规模的扩张不可避免地伴随着农村人口向城镇大量转移，和城镇向外围的扩展，土地的非农化进程会迅速加快，冲突更加激烈。
杨庆媛分析预测，到2020年全国城镇化率预计将达到60%。《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》确定，在严格控制建设用地的原则下，到2020年全国新增建设用地为585万公顷。但是，随着土地保护和生态建设力度的加大，实际上我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给将面临前所未有的压力。
在土地供需矛盾突出的局面下，当前我国城乡建设用地粗放浪费与新增用地结构不合理的现象并存。杨庆媛指出，近年来，我国各项建设用地扩展很快，年均占用耕地20万至35万公顷，利用粗放、浪费土地的情况十分严重。而城市用地效率低下的现象也同样存在，目前城市中有5%是闲置土地。全国城镇规划范围内，空闲和批而未供的土地共约26.67万公顷。“这些城乡统筹发展中的现实问题，也迫切需要进行土地管理制度改革创新加以解决。”杨庆媛说。
破题 未来着重盘活存量
国土部副部长胡存智曾表示，在推进城镇化过程中，单纯依赖土地增量扩张难以为继。他指出，我国城镇化进程中，土地城镇化与人口城镇化速度相差较大，城市用地增长弹性系数已超过合理阈值。因此，应对城镇化规模进行设定，并加以控制。胡存智表示，在完善土地用途管制制度上，应加强土地利用总体规划对城市用地规模的管控作用，严禁以城市发展为名擅自修改城市建设用地控制规模。
事实上，党的十八大提出走中国特色新型城镇化道路后，土地管理制度即面临改革完善的新命题。记者了解到，自去年9月以来，国土部便成立专题研究小组，围绕促进和保障城镇化健康发展，谋划土地管理制度改革方向。在这个过程中，国土部将“推动土地高效配置、节约集约利用”作为新型城镇化发展下的用地要求，以土地利用和管理方式的转变促进城镇化转型发展。
刘国洪告诉《经济参考报》记者，为了适应新型城镇化发展的要求，当前土地管理制度改革工作重点包括：提高存量用地在建设用地供应总量的比重；扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度和政策体系等。
与会专家也普遍认为，当前国土主管部门应当严格控制建设用地的增量，盘活存量土地，通过提高土地的整体有效利用率来化解供需矛盾。
湖南省衡阳市国土资源局副调研员罗建湘认为，在城镇化用地管控上，应当坚持“控制总量、用好增量、盘活存量、提高效益”的节约集约用地原则，发挥土地参与宏观调控的作用，来缓解土地供需矛盾。
他说，一方面通过城市的新建和发展扩大城市总规模来提高城市化水平。另一方面通过工业对农业的反哺，城市对农村的支持，促进中心城区的城镇和周边农村的发展，逐步实现公平化、平等化、城乡无差别化。
山西省国土资源厅研究员马巨革也认为，新型城镇化建设应当通过盘活存量来拓展用地空间。他表示，尤其要重视低效土地的再开发，优化资源配置，通过这样的方式来“盘活存量、优化增量”，为城镇化建设和产业转型升级寻找用地空间。
业界专家分析认为，土地供应要着眼于由单一扩大总量供应转向盘活存量，提高用地节约集约化程度，尤其是强化土地供后监管，加大闲置土地处置力度。以存量土地支持新一轮城镇化发展，防止城市圈地运动卷“土”重来。
记者了解到，在清查闲置用地、盘活存量用地方面，国土部目前已经建立起着眼于“供后监管”的土地利用动态巡查制度。该制度定点定位地对已供土地利用状况进行专项检查，从项目跟踪、预警提醒、闲置土地查处等八个方面对已供建设用地开发利用情况进行全程监管。